Oye, Colombia, para implementar el Acuerdo de Paz, contrata más ingenieros

Cerrar la brecha en vías rurales es clave para implementar el Acuerdo de 2016. El programa Caminos Comunitarios muestra cómo escalar soluciones reales en los territorios.

Llegué a Colombia en 2021, sabiendo poco del país. De narcos, Shakira, Macondo y un conflicto de cincuenta años con las FARC sabía, por supuesto. Y que en 2016 se firmó un Acuerdo de Paz que partía al país por la mitad. Conociendo a mis colegas colombianos, sentía que, aunque todos anhelaban una Colombia en paz, el Acuerdo de Paz, con todos sus matices, generaba fuertes emociones. No es de sorprenderse, ya que el Acuerdo abarcaba valores profundamente arraigados como la integridad, la justicia, el castigo, y qué merecen las víctimas. Para muchos colombianos, estos no eran conceptos abstractos, sino cuestiones que les afectaban a ellos y sus familias directamente. 

Cuando viajaba al campo por mi trabajo —lugares como Tumaco, Bajo Cauca, y Buenaventura— veía claramente qué quería decir la gente con “las dos Colombias”. La brecha en la infraestructura rural y servicios era enorme y era claro por qué el Capítulo 1 del Acuerdo de Paz requería la mayoría del presupuesto de implementación del Acuerdo.  En 2021, el BID estimó que cerrar la brecha de infraestructura en áreas como carreteras, electricidad, agua y saneamiento, y conectividad a internet costaría $US 169.000 millones para 2030 para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenibles, alrededor del 40% del PIB anual del país. 

Durante cuatro años en Colombia, en los que llegué a conocer y a querer a este país tan hermoso y complejo, llegué a conclusiones tentativas sobre qué se requería para implementar a fondo el Acuerdo, especialmente el Capítulo 1. Primero, que los sentimientos y la ideología profunda alrededor del Acuerdo frecuentemente distraían de resolver problemas enormes, como la brecha en la infraestructura rural. Segundo, que mucho de la implementación existente del Acuerdo de Paz era a pequeña escala, caro, y no creaba cambio duradero en áreas rurales de conflicto. Tercero, que si existían diamantes sin pulir, había programas que resolvían necesidades reales, capaces de ser escalados por costos razonables, y que creaban cambios duraderos. En este artículo, cuento la historia de un programa así con el cual trabajé muy de cerca, Caminos Comunitarios para La Paz Total (CCPT). Este programa contiene lecciones profundas sobre cómo implementar efectivamente el Acuerdo de Paz de 2016.

¿Por qué es tan importante la infraestructura rural para implementar el Acuerdo de Paz?  

Para mucha gente rural, introducir infraestructura y servicios mejorados es el Acuerdo de Paz. Según la ONU, en una encuesta bianual importante, la inversión en infraestructura y bienes públicos “está relacionada con una mayor probabilidad” con la percepción de la presencia del Estado. La presencia del Estado, a su vez, se asocia con un aumento de confianza en el Estado y “la confianza en las instituciones del Estado es la variable que presenta la asociación más fuerte con la satisfacción con la implementación del Acuerdo. Es decir que a mayor confianza, mayor satisfacción”.

La importancia de las vías rurales, en particular, fue manifestada en la respuesta contundente de la Juntas de Acción Comunal (JAC) al programa CCPT en los primeros meses de 2023. De las aproximadamente 65.000 JAC en todo el país, casi 30.000 se aplicaron al programa en tan solo dos meses. Ubicadas en áreas rurales remotas, estas JAC encontraron maneras de acceder a internet para postular y un total de 23.000 de estas aplicaciones fueron precalificadas para el programa. Claramente, las vías terciarias son críticas para la economía rural y el éxito del Acuerdo de Paz. Como declara la encuesta de la ONU, “la llegada de bienes comunitarios y, más específicamente, de vías terciarias a los territorios más afectados por el conflicto es clave para generar un mayor desarrollo económico”.

Conocí el programa CCPT en octubre de 2022 cuando el director general de Invías de ese entonces lo presentó. Lo que distinguió el liderazgo del programa entonces y más adelante, incluidos múltiples directores generales y gerentes del programa, fue la mentalidad de ingeniero. Impresiona el nivel de data y análisis detrás del programa: cronogramas, presupuestos, mapas, costos unitarios. Mientras se iniciaba la implementación del programa, observé lo que el experto en gestión de proyectos danés Bent Flyvbjerg llama el secreto del éxito para proyectos de gran escala: “Planifica lento, actúa rápido”. El programa empezó lentamente con algunos pilotos modestos que, francamente, mostraron muchas debilidades en el modelo inicial. Fue crítico que Invías aprendió y adaptó el programa intensivamente en ese momento. Reconocieron que necesitaban abogados para ayudar a las JAC a legalizarse y gente con habilidades de trabajar con las comunidades, así que contrataron rápidamente profesionales con estas habilidades. Adoptaron una metodología donde las JAC mismas fueron las contratistas —un modelo muy probado en proyectos de desarrollo internacional. Pero tuvieron que adaptar ese modelo; por ejemplo, en vez de usar labor voluntaria, pagaron a miembros de la comunidad y proporcionaron contratos laborales formales. Lo que distinguió CCPT fue el enfoque de láser en resultados, experimentación, y la pasión por perfeccionar el modelo de producir resultados —marcas de calidad de la mentalidad de ingeniero. Esa mentalidad causó un aumento de eficiencia y resultados consistentes, lo que, a su vez, permitió al programa escalar.  

Y sí se escaló. Entre mediados de 2023 y el final de 2024, Invías firmó 2.136 convenios solidarios con JAC para mejorar alrededor de 5.000 km de vías terciarias con un presupuesto total de aproximadamente US$123 millones. Hasta el final de 2024, con un poco más de mil convenios firmados en 2023, 850 proyectos fueron completados y 182 bajo implementación con una tasa de cumplimiento para ese momento del 89%.

Lo que llevó al programa CCPT tener un éxito profundo fue probablemente su aspecto más controversial: el uso de las JAC como contratistas de construcción.  Como profesional en el desarrollo internacional, yo había liderado estos proyectos en el campo, viendo resultados impresionantes durante décadas. Pero esto era territorio nuevo para el gobierno colombiano, especialmente usando este modelo en gran escala. Estereotipos viejos rápidamente surgían sobre la competencia y la honestidad de las JAC en este papel.  Ninguna de estas predicciones sucedió. Lo clave para CCPT fue darse cuenta de que la gente rural quiere una voz en la selección e implementación de proyectos, a diferencia de programas anteriores de vías terciarias liderados por contratistas de construcción de ciudades cercanas. Lo que CCPT mostró fue que, al hacerlo así, los costos eran menores, los problemas de seguridad mínimos, y las comunidades se adueñaron y cuidaron los resultados.

En mi cargo anterior de alto funcionario de la Embajada estadounidense, tuve el privilegio de ver a la vicepresidenta Márquez varias veces. La vicepresidenta tenía una crítica consistente de la cooperación internacional y sus resultados decepcionantes en las áreas rurales. Su crítica se enfocaba en que los resultados no eran duraderos y solían ser de pequeña escala, lo que llamaba burlonamente “tallercitos”. Muchos proyectos nunca eran diseñados para ampliarse, o sea trabajar en múltiples departamentos o tener impacto con decenas a cientos de miles de participantes directos. Escalar con éxito significa que el modelo de producir resultados tiene que ser probado y adaptado extensamente. Segundo, los resultados no solían ser duraderos, como es el caso con infraestructura duradera. Ciertamente, se necesitan más proyectos que la infraestructura (por ej., proyectos productivos, formación técnica), pero en todo caso, se necesita un modelo cuidadosamente probado para lograr la sostenibilidad y el impacto. En conclusión, los programas como CCPT suelen ser la excepción en la implementación del Acuerdo de Paz, incluidos los esfuerzos de la cooperación internacional.

¿Qué podemos aprender del programa CCPT para mejorar la implementación del Acuerdo de Paz del 2016?

• Los proyectos tienen que ser de alto valor para residentes rurales: Buscar múltiples fuentes para saber el nivel de interés: asistencia a reuniones de planificación por residentes rurales, encuestas, las experiencias de proyectos similares, contribuciones en especie, anécdotas. Con CCPT, la evidencia de que el interés en vías terciarias era contundente era clara en proyectos anteriores y la respuesta a la convocatoria. Ese interés es un elemento crítico que puede ayudar a superar retos y durante la fase de aprendizaje y adaptación inevitable.  
• Poner gerentes de proyecto profesionales, no ideólogos, a cargo:  A lo largo de este ensayo, he hecho referencia a lo que llamo la “mentalidad de ingeniero” y la importancia de habilidades en la gestión de proyectos profesionales. [vinculo]. Profesionales con estas habilidades deberían ser empoderados y a cargo de la implementación real, antes que aquellos con habilidades políticas, que también pueden ser útiles para el éxito del proyecto entero.
• Pensar en grande; no hacerlo si no hay un camino para escalar: Recordar las brechas de cientos de millones de dólares en la infraestructura rural. La escala es crítica. Planificar un proyecto para lograr escala cambia la manera como se diseña, lo que hace la eficiencia y la consistencia muy importantes. Una lección que yo aprendí viendo CCPT ampliarse es que había que adaptar nuestros modelos del desarrollo internacional para que sea replicable, eficiente y bajar costos unitarios, de esta manera permite que se escalen.
• Colocar a comunidades en papeles claves para tomar decisiones e implementar:  Este principio parece ser muy conocido en teoría —el proceso de planificación de proyectos de PDET es un buen ejemplo de un enfoque muy participativo. No obstante, ¿cómo se involucran a las comunidades desde la planificación a la implementación real, sin tener que reinventar la rueda?  CCPT apalancó una larga historia del convenio solidario implementado por gobiernos subnacionales y por la cooperación internacional. Mirar modelos exitosos para hacer que la participación sea significativa y exitosa.
• Identificar diamantes sin pulir y hacer que se escalen: Los ideólogos dicen “siempre esto” y “nunca aquello” porque moldean la realidad a su ideología. Los ingenieros dicen déjeme ver la evidencia y luego empiezan a remendar y resolver los problemas. Encontrar esos proyectos con fundamentos fuertes y ver qué se necesita para escalar. No necesita muchos.

Ver líderes colombianos a todo nivel, desde la sede de Invías, a oficinas territoriales a líderes comunitarios en las JAC implementar el Acuerdo de Paz a través del programa CCPT fue una de las experiencias más inspiradoras de mi carrera de treinta años en el desarrollo internacional. A través de esa experiencia, he aprendido muchísimo sobre qué se requiere para superar los obstáculos y tener impacto verdadero. Espero que esa experiencia sea útil para ver el Acuerdo de Paz de 2016 verdaderamente implementado para traer la paz a la Colombia rural.

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