Los conflictos entre grandes empresas y comunidades locales en El Cesar, Vichada, Córdoba, Nariño y otras regiones del país son una fuente de violencia y daño ambiental que sin embargo podrían evitarse o resolverse en forma pacífica y constructiva, según propone el experto internacional en temas ambientales.
Jan Plantinga*
¿Por qué no se resuelven los conflictos ambientales?
La competencia por recursos naturales escasos y la gestión no sostenible de los ecosistemas naturales a menudo son causa de conflictos entre dos grandes tipos de intereses: por una parte el interés de su explotación y de los beneficios materiales que ella significa para determinados grupos o personas (intereses individuales económicos y sociales) y por otra parte el interés de preservar el medio ambiente y proteger la cultura de los pueblos que habitan en esos territorios (intereses colectivos ambientales y culturales).
La historia de Colombia presenta muchos ejemplos de estos conflictos de intereses, que típicamente toman la forma de conflictos entre empresas (mineras, agroindustriales, forestales, hidroeléctricas o de infraestructura) y comunidades locales que ven amenazadas las bases biológicas, físicas y sociales de su existencia por grandes proyectos de inversión.
A diferencia de los conflictos de derechos, que suelen resolverse a través de la justicia ordinaria, los conflictos de intereses requieren de (a) la negociación entre empresas y comunidades y /ó (b) de la intervención de un Estado democrático, que actúa como árbitro en estos conflictos.
(a) El recurso a la negociación entre empresa y comunidad se dificulta por las grandes diferencias de poder entre los intereses económico-sociales y los intereses culturales-ambientales, así como por un alto grado de informalidad económica en las regiones donde se producen esos conflictos.
(b) El arbitraje estatal tampoco suele funcionar bien en países como Colombia por las siguientes razones, entre otras:
1. La complejidad de los problemas ambientales y el involucramiento de muy diversos actores;
2. Los análisis incompletos o no-sistemáticos de los impactos ambientales, sociales y culturales de los grandes proyectos de inversión;
3. La falta de negociaciones asistidas y de enfoques participativos en la toma de decisiones sobre lo ambiental, lo económico y lo social;
4. La falta de mecanismos operativos para atribuirle un precio a las "externalidades" o daños ambientales que ocasionan las empresas y los hogares;
5. La existencia de incentivos y sanciones inadecuados para las funcionarios involucrados en el proceso;
6. Los intereses opuestos entre instituciones públicas y sus mandatos legales incompatibles;
7. La falta de mecanismos e instancias privadas de conciliación de intereses, y
8. La subutilización de los mecanismos e instancias públicas de conciliación existentes.
Cuando el Estado no logra cumplir con su papel de árbitro entre los intereses privados y de velar por los intereses colectivos, los conflictos ambientales tienden a ser más frecuentes y de mayores consecuencias. En las regiones donde grupos armados fuera de la ley – guerrillas, paramilitares u organizaciones criminales, a veces con la cooperación de las élites locales – han capturado el poder del Estado, los conflictos ambientales suelen desembocar en actuaciones violentas.
Así pues desarrollar mecanismos de prevención y solución de conflictos ambientales es una condición necesaria para la gobernabilidad democrática en Colombia, puesto que la democracia implica el arreglo de nuestras diferencias sin recurrir a la violencia y sobre la base de la negociación libre entre agentes económicos y sociales dentro del marco de la ley y del respeto por los intereses colectivos de la sociedad.
Instrumentos de prevención y solución de conflictos ambientales
La incapacidad del Estado de actuar como árbitro en los conflictos ambientales no se desprende sólo de su débil presencia en ciertas regiones del país, sino también de sesgos en la legislación y en los procedimientos administrativos a favor de los intereses económicos, y de la subutilización de los mecanismos e instancias de conciliación existentes.
Sin embargo la gobernabilidad ambiental puede mejorarse a través de medidas preventivas como son (a) la creación de sistemas de alerta temprana, (b) el acompañamiento de proyectos de inversión con impactos sociales y ambientales importantes, (c) la mediación para incentivar la negociación entre las partes y (d) la organización de audiencias públicas.
En lo que sigue ilustraré el funcionamiento de estos varios instrumentos de prevención y solución de conflictos ambientales en el contexto de cuatro grandes proyectos de inversión que hoy se están adelantando en Colombia.
Un sistema de alerta temprana en el Cesar
En el departamento del Cesar siete empresas tienen una producción anual de 331 millones de toneladas métricas de carbón. Dos terceras partes corren por cuenta de la empresa Drummond. El gobierno nacional está apoyando decididamente esta actividad, que ya cubre un área de 271.595 hectáreas. Últimamente el Ministerio de Ambiente otorgó numerosas licencias ambientales para expandir la explotación carbonífera en el departamento.
Existen dudas con respecto a la conveniencia de esa expansión minera, ya que los estudios de impacto ambiental se consideran como muy deficientes. Además las relaciones entre las empresas y pobladores en las zonas de influencia de las minas son tensas y se caracterizan por la desconfianza. La falta de procedimientos adecuados de consulta previa sobre los efectos económicos, sociales y ambientales de la expansión minera ha creado un ambiente conflictivo.
La gobernación de Cesar se pregunta si la explotación es compatible con la proyección agro-industrial expresada en el plan de desarrollo del Departamento. La especulación sobre la tierra, causada por la expansión minera y por las nuevas concesiones, es un obstáculo para el desarrollo de la actividad agropecuaria. Se han registrado aumentos del orden de 3 al orden de 15 millones de pesos en el precio por hectárea. También se temen efectos negativos sobre el tejido social en las comunidades aledañas a las minas. Por último, se espera una degradación ambiental en los parques naturales del Perijá y de Santa Marta.
Un sistema de alerta temprana generaría la información necesaria para el diseño y el desarrollo de la expansión de la minería. El sistema comprendería los siguientes elementos:
1. Un estudio de los impactos esperados de la explotación minera sobre los ecosistemas, la biodiversidad, el agua, los monumentos arqueológicos y culturales y el efecto sobre los sistemas de producción que constituyen la base de sustento de la población rural.
2. Un estudio de los impactos económicos y sociales de la minería y un inventario de oportunidades y riesgos para los demás sectores económicos.
3. Un estudio histórico de la conflictividad basado en el registro de las quejas presentadas ante las distintas autoridades locales y departamentales y de las demandas ante los tribunales.
4. Recomendaciones a las partes y a las autoridades en materia de acompañamiento, mediación, seguimiento y control de la expansión minera.
Acompañando la exploración petrolera en el Vichada
La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) ha asignado a 8 empresas petroleras la exploración de crudos pesados en Vichada, Meta y Casanare. La ejecución del programa de exploración en sí no tiene impactos económicos, sociales y ambientales importantes, por lo menos en el corto plazo (la exploración como tal no produce regalías ni genera mucho empleo) pero el proyecto sí ha dado pié a muchas expectativas, pues Vichada está en la cuenca geológica que en Venezuela tiene grandes reservas probadas y la propia ANH ha dicho que es muy probable hallar petróleo en zona.
La ANH y las empresas petroleras son muy conscientes de las expectativas y del potencial que el petróleo tendría para contribuir al desarrollo de la región. Por su parte la Agencia de Desarrollo Económico Local del Vichada (ADEL Vichada) ha pedido que la ANH forme parte de la Mesa de Desarrollo y Conciliación Económica, Social y Ambiental (MEDEA) instancia donde han de ser discutidos los proyectos.
En cumplimiento de su mandato de "promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos del país", la ANH debería aceptar la invitación de ADEL y expresar su voluntad de (a) Someter el programa de exploración a la consulta previa obligatoria de manera sistemática, y (b) Adoptar los mecanismos necesarios para prevenir o resolver lo eventuales conflictos socio-ambientales o, en este caso, el mecanismo de "acompañamiento".
La solicitud de acompañamiento es una decisión voluntaria de los promotores del proyecto que va mas allá de la obligación de la consulta establecida en la Ley 70 de 1993. El acompañamiento se inicia con la presentación de los objetivos de los mega-proyectos y la investigación participativa sobre sus eventuales efectos sociales, económicos y ambientales. Esta participación temprana de la población no sólo reduce el riesgo de conflictos, sino que establece espacios propositivos para el diseño y ejecución de los proyectos que maximizan los beneficios económicos y ambientales y minimizan los riesgos y efectos negativos. Dicho de otra manera, la obligación de consultar a la población y la solicitud de una licencia ambiental son incluidas en el diseño y la ejecución del proyecto.
Pueden distinguirse las siguientes actividades, por cierto complementarias, en el proceso de acompañamiento:
1. Presentación de las intenciones y objetivos de los grandes proyectos privados y públicos con un impacto regional;
2. Un estudio sobre los efectos económicos, sociales y ambientales esperados de dichos proyectos;
3. La consulta de la población como insumo en el proceso del diseño y ejecución de los proyectos;
4. La participación de las instancias de control (contraloría, procuraduría, defensoría) en las consultas populares. Estas instituciones asesorarán a los promotores de los proyectos y a la población afectada sobre las condiciones y exigencias legales para las consultas.
5. Ejecución de proyectos económicos, sociales y ambientales compensatorios para mitigar los efectos negativos inevitables.
Mediación en el conflicto sobre el manejo del río Sinú, Córdoba
En 1999 fue construida la represa Urrá que forma parte del sistema interconectado de electricidad. Está en estudio una expansión del complejo. El conflicto gira básicamente alrededor del manejo de la represa que, dependiendo de la demanda de energía, causa entre otras cosas inundaciones, pérdida de los humedales, de la biodiversidad y de las cosechas. No existe un estudio sistemático sobre los impactos económicos y ambientales del proyecto Urrá. La Corporación del Valle de Sinú y San Jorge ha solicitado un estudio de reconocimiento al Centro Mundial de Solución de Conflictos para poder iniciar un proceso de mediación entre la empresa hidroeléctrica y los demás usuarios del agua del río Sinú.
La mediación se entiende como un procedimiento voluntario a través del cual las partes en disputa son asistidas por terceros neutrales, con el fin de resolver controversias y conflictos de interés mediante la negociación. La mediación es una manera más efectiva de resolver los conflictos ambientales que el litigio, dado que es muy difícil o imposible establecer con claridad quien sea el responsable de los distintos efectos perjudiciales. El arbitraje privado tampoco se adecua a la solución de conflictos ambientales; este instrumento de resolución de conflictos funciona bien cuando los contendientes son similares y son miembros de una misma entidad gremial.
Aunque es verdad que cada caso de mediación requiere un tratamiento especifico, existen algunos elementos comunes que pueden ser considerados como las etapas en el proceso de mediación. Estos son:
1. La presentación de los principios de la mediación a todos los interesados en el manejo de las aguas de la cuenca del río Sinú;
2. La identificación de la naturaleza del conflicto sobre la base de entrevistas a los interesados y del análisis de la documentación sobre el proyecto. En esta fase se ve difícil una solución negociada, dado que las partes tienden a percibir el conflicto como un "juego suma cero".
3. Las perspectivas para una solución negociada dependen de la credibilidad de una reformulación del conflicto como un "juego no suma cero" es decir, de proponer una solución que traiga beneficios a todos, basándose -en este caso- en un rediseño del manejo de la cuenca.
4. El diálogo entre los interesados sobre las ventajas y desventajas de los diseños alternativos, que conducirá hacia el inicio de negociaciones asistidas.
5. La formalización y el seguimiento de los acuerdos y su difusión por los medios de comunicación.
Una acción popular en la minería ilegal en Nariño
La minería de arena, como material de construcción, constituye una actividad económica importante en el municipio de Yacuanquer, Nariño. En el caso que fue objeto de la Acción Popular, se trataba de una actividad ilegal realizada sin permiso de Ingeominas ni licencia ambiental de Corponariño. Además de ser ilegal, este tipo de minería causa perjuicios a propiedades colindantes y daños ambientales importantes asociados con el hundimiento de los túneles cavados para extraer la arena. A pesar de su carácter ilegal la empresa minera no fue sancionada por la autoridad competente, la municipalidad.
Sobre la base de quejas de los ciudadanos, la Procuraduría Ambiental y Agraria inició una Acción Popular para proteger los intereses de la sociedad, que fueron afectados por la minería ilegal. Citó ante el juez del circuito a la empresa minera, a los perjudicados, al alcalde de Yacuanquer, a Ingeominas, a CorpoNariño, a la Defensoría y al Personero municipal.
La Acción Popular es una medida preventiva que en este caso tuvo como objetivos a) asegurar la reparación de los daños por parte la empresa minera, b) lograr la conciliación y c) movilizar el respaldo de las instituciones públicas al "Pacto de Implementación".
En el Pacto de Implementación cada uno de los participantes en la Acción Popular se compromete realizar un aporte, conforme su mandato, a la solución del problema y para evitar la repetición. El incumplimiento del Pacto de Implementación será considerado como un desacato a la sentencia del juzgado.
Combinar los instrumentos
Como puede deducirse de los ejemplos anteriores, existen varios instrumentos de prevención y solución de conflictos ambientales, que pueden funcionar de modo independiente y de manera complementaria. Por ejemplo el establecer un sistema de alerta temprana puede llevar a crear una mesa de desarrollo y conciliación ó a iniciar un esfuerzo de mediación. Una audiencia pública puede resultar de un proceso frustrado de mediación o puede dar origen a una mesa de desarrollo y conciliación.
Establecer un sistema de alerta temprana puede ser una decisión unilateral de una entidad pública ó de una organización no gubernamental. La iniciativa para una acción popular responde a la obligación – insuficiente e inadecuadamente aplicada en Colombia- de buscar la conciliación en los procesos jurídicos. El establecimiento de mesas de desarrollo y conciliación y esfuerzos de mediación nacen de la voluntad de las empresas y de las comunidades involucradas.
Aún cuando la iniciativa para crear los distintos instrumentos puede variar, para todos estos instrumentos vale que su credibilidad y la confianza de la ciudadanía dependen de principios normativos como son su imparcialidad, profesionalismo, efectividad y coherencia con las políticas públicas.
* Primer Secretario de la Embajada de los Países Bajos en Colombia. Estudió geografía y planificación regional y urbana en la Univerisdad de Groningen, Holanda. Trabajó para las Naciones Unidas y la Cooperación de los Países Bajos en planificacion y desarrollo regional. Desde 1997 se desempeña como analista político en las áreas de gobernabilidad y medio ambiente en el Ministerio de Relaciones Exteriores de su país.
