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Ordenamiento territorial y políticas de suelo en la ciudad

Escrito por María Mercedes Maldonado
Maria Mercedes Maldonado

Maria Mercedes MaldonadoEn medio del debate electoral, el tema clave para la ciudad es el ordenamiento territorial. El predial y otros impuestos sobre el suelo, la densificación o la creciente expansión de Bogotá, la producción y el acceso a la vivienda social, son tres temas decisivos para la vida cotidiana y el bienestar –o el malestar –colectivo. Los candidatos ya han hablado al respecto, pero hay temas que evaden y en todo caso hay que ampliar la discusión.

María Mercedes Maldonado* 

BOGOTA

Primero el control del uso del suelo

Una de las competencias más importantes de los gobiernos municipales es el ordenamiento territorial, entendido como la adopción de estrategias para el uso, ocupación y manejo del suelo, que incluye actuaciones en materia ambiental, la construcción de infraestructuras y equipamientos y la reglamentación de los usos y sus intensidades, base para definir la forma urbana y regular una actividad tan significativa como la construcción.

Incluye, además, un componente no muy visible: el control del mercado del suelo y la distribución social de sus rentas, uno de los recursos fundamentales para cualquier ciudad.

Las políticas de suelo abarcan un abanico amplio de actuaciones, desde la tributación hasta el establecimiento de porcentajes obligatorios de suelo para vivienda de interés social.

Son políticas intermediarias, o de soporte de otras, y por eso resultan difíciles de evaluar en sí mismas, especialmente para el electorado de las grandes ciudades.

Estas políticas sin embargo inciden de manera directa sobre las condiciones de vida cotidianas -como el espacio privado disponible para la vivienda, la movilidad o la proximidad a espacios verdes o equipamientos- y sobre situaciones sociales generales, como la segregación socio-espacial, la equidad o la exclusión social.

A continuación examino algunos puntos relevantes en materia de políticas de suelo en Bogotá, que están siendo discutidos o que habrían de discutirse en el actual debate electoral.

Impuestos sobre la tierra

En Bogotá, como en otras grandes ciudades colombianas, los recaudos por impuesto de industria y comercio han sobrepasado los del impuesto predial.

Los secretarios de hacienda de Bogotá se quejan, de manera simplista, de la pérdida de la base tributaria por el traslado de sus empresas a los municipios circunvecinos. Pero la discusión de fondo está en la inconveniencia de apostar por tributos con base gravable móvil, como el de industria y comercio, en vez de aquellos con base gravable inmóvil y mayor facilidad de gestión, lo cual hace del predial el impuesto municipal por excelencia.

El impuesto predial no ha tenido el mejor desempeño, pese a que los precios de la propiedad inmobiliaria están disparados y de la evidente dinámica económica y demográfica de la ciudad. Situaciones como el no muy lejano agotamiento de las posibilidades de expandir la jurisdicción de Bogotá, que se traducirá en aumentos persistentes de los precios del suelo o que en los barrios populares casi un 60 por ciento de los hogares vivan en arriendo, pagando altos cánones indican que hay un margen amplio de aumento del impuesto predial y, de ajustes en el componente suelo de la base gravable.

De manera complementaria, es necesario reforzar tributos como la contribución de valorización (que permite distribuir los costos de las obra públicas entre los inmuebles beneficiados), perjudicada en forma indirecta por las demoras de las obras que han causado los conocidos problemas de contratación. O como la participación en plusvalías (que permite convertir en ingresos fiscales el 50 por ciento del aumento en los precios producidos por los cambios de normas de uso y edificabilidad), o sus variantes no tributarias, como la transferencias o pagos mediante derechos de construcción.

Los avances en esta materia bajo el segundo gobierno de Mockus fueron lamentablemente abandonados por los gobiernos del Polo, a pesar de la importancia de este tema en una agenda de izquierda, como lo señaló desde sus primeras declaraciones el candidato Aurelio Suárez.

Enrique Peñalosa, por su parte, piensa que éste es un tema para Dinamarca y no para Cundinamarca.

Poco se habla en los programas de gobierno de las opciones de financiación urbana en tanto remiten al espinoso tema de los impuestos, y resulta preferible enunciar la lista de programas sociales o de obras a ejecutar, si de conseguir votos se trata. Mucho menos aparece este tema en los debates, caracterizados por la repetición de dos o tres temas sin mayor profundidad.

Expansión o densificación

Desde el año 2000, cuando se adoptó el primer plan de ordenamiento territorial (POT) en Bogotá, se discute si la ciudad debe crecer en expansión o en densificación, incluida la alternativa de crecimiento –orientada e incluso promovida desde las entidades públicas- sobre los municipios de la Sabana, mediante macro-proyectos de interés nacional, que surgen de una idea de Enrique Peñalosa.

En el 2000 se planteó que la ciudad necesitaba mínimo 10.000 hectáreas para expansión, y se anunciaron serios problemas de toda índole, algunos casi catastróficos, cuando la CAR objetó esa propuesta en el proceso de concertación de los aspectos ambientales del plan.

Pero lo cierto es que hoy, once años después, no han sido desarrolladas (y menos edificadas) más del 30 por ciento de las 5.000 hectáreas para desarrollo urbano definidas en ese momento y la ciudad no se ha visto estrangulada, como se dijo en su momento.

No sobra recordar que en ese entonces el principal argumento para urbanizar el norte era la urgente necesidad de contar con suelo para vivienda de interés social, y hoy es el temor de que los más ricos migren a otros municipios, argumento que acompañaron los funcionarios de la administración de Samuel Moreno cuando excluyeron la obligatoriedad de la vivienda social prioritario del plan de ordenamiento zonal del Norte.

Lo que hay detrás es la presión de los agentes inmobiliarios por elevar la cantidad de suelo urbanizable, cuando no de eliminar restricciones a la urbanización, es el argumento equivocado según el cual el aumento de la oferta reducirá los precios del suelo. La realidad demuestra lo contrario: en todo el mundo, los precios del suelo crecen más por la debilidad en los instrumentos de gestión del suelo que por escasez del propio suelo.

El 80 por ciento de las nuevas viviendas de Bogotá se construyen en densificación. Una parte de ellas mediante la demolición de viviendas ya existentes, en un sistema que se conoce como “predio a predio”; otra, la mayoría, mediante la construcción de nuevos pisos en los barrios populares de origen informal surgidos en las décadas anteriores. En renovación urbana, hasta ahora no se ha construido ninguna.

En uno y otro caso se trata de un crecimiento desordenado, funcional a las prácticas especulativas y que supone, de modo explícito o implícito, que los costos de ejecución de las infraestructuras deben ser asumidos por el conjunto de contribuyentes vía impuestos y tarifas, no por los propietarios de suelo.

La alternativa entre expansión y renovación es un tema que se está discutiendo en las campañas y donde se observa una diferencia clara entre Peñalosa y todos los demás candidatos que mejor marcan en las encuestas.

El primero favorece la expansión mientras los segundos plantean alternativas basadas en contener la urbanización, la protección ambiental y la reorientación de la densificación, incluida otra visión conceptual e instrumental de la renovación urbana. Volveré sobre este tema en un próximo artículo.

Suelo y vivienda accesible a hogares de menores recursos

En mi opinión, los principales retos que en materia de vivienda social enfrentan los gobiernos urbanos son dos:

1) La existencia de una oferta suficiente de suelo ya urbanizado (distinto de urbanizable) acorde con las necesidades sociales, y con una localización que propicie la integración urbana;  

2) La ejecución de programas para hacer accesible la vivienda a la población de menores recursos y vinculados informalmente al trabajo.

Desde 1991, las políticas nacionales de vivienda han estado centradas en los aspectos financieros, particularmente en la gestión de subsidios directos a la demanda, bajo el supuesto de la mayor eficiencia del sector privado como oferente de vivienda. Algunos indicadores de los escasos logros de esta política: el 46 por ciento de las nuevas viviendas en el último periodo inter-censal (1993-2005) fueron informales, y en la última década solo el 6 por ciento de la vivienda producida ha tenido un precio inferior a 50 salarios mínimos.

Un análisis de Fabio Giraldo Isaza a partir de la encuesta de hogares, revela que la vivienda de 50 salarios mínimos legales mensuales excluye al 17 por ciento de los hogares de las grandes ciudades, y la de 70 salarios al 32 por ciento [1].

Hoy en día en Bogotá, incluido el macro-proyecto de Soacha, la vivienda de más bajo precio que se construye está alrededor de los 70 salarios mínimos, 37 millones de pesos. La correlación con la persistencia de la informalidad es evidente.

El primero de los retos que indiqué se relaciona con las tesis de los candidatos a cerca del Estado y el mercado. Para una corriente, cuyo vocero principal es Peñalosa, no hay nada qué hacer frente al comportamiento del mercado. Este punto de vista suele acompañarse de la idea de que estamos ante derechos, intocables, de los propietarios de suelo, y consecuentemente elude la utilización a fondo de los instrumentos legales disponibles para quebrar los precios del suelo y lograr condiciones más equitativas en el acceso. Al contrario, opta por una vieja y fracasada fórmula de llevar los programas de vivienda de interés social a zonas periféricas cada vez más alejadas, bajo el supuesto de que es la única forma de encontrar bajos precios del suelo.

Este es uno de los supuestos centrales de los macro-proyectos de interés social nacional, que planean la construcción de unas 100.000 viviendas entre Soacha y Mosquera, donde Peñalosa promueve el macro proyecto de Ciudad ALO, con su reiterada y poco eficaz fórmula de comprar la tierra alrededor de las ciudades [2].

La otra alternativa, promovida por Gustavo Petro, Gina Parody y Carlos Fernando Galán propone construir vivienda de interés prioritario mediante procesos de rehabilitación o revitalización urbana, y el mejoramiento de viviendas ya construidas. Esta actitud implica una nueva concepción del ordenamiento territorial y una intervención mucho más fuerte en el mercado del suelo.

Sin duda se trata de una apuesta de envergadura y con dificultades para mostrar resultados en el corto plazo, necesaria a pesar de sus riesgos para superar el modelo expansivo que afecta suelos con valor ambiental o rural, aumenta la escala de la especulación y presiona por fuertes inversiones en infraestructura, que no necesariamente se compensan con menores precios del suelo [3]. Aunque no toda la vivienda social requerida podrá ser construida en esta modalidad, es hora de revertir las prioridades.

El segundo reto tiene que ver con los mecanismos de construcción de vivienda. Aquí los dilemas son quizás más complejos:

  • ¿se trata de profundizar los estímulos al sector privado para que produzca vivienda de menor precio [4], o de explorar otras alternativas para llegar a los más pobres?
  • ¿Producción pública de vivienda en tiempos de crisis de la contratación pública, promoción a la construcción cooperativa, asociativa o comunitaria seriamente afectada por los mecanismos de mercado que han marcado la orientación de las políticas de vivienda?
  • ¿Nuevas formas de articulación público-privado y con el sector comunitario, basadas en el control público de suelo?
  • ¿Programas de autogestión que eliminen la dependencia del crédito difícil de conseguir?

De este segundo componente se ha hablado poco en el debate electoral, aunque parece haber llegado el momento de construir alternativas desde los gobiernos municipales ante los pobres resultados de las políticas nacionales. Implica poner el dedo en la llaga de los poderosos intereses de los propietarios de suelo y de las relaciones entre nivel nacional y distrital. ¿Será que alguien le pone el cascabel al gato?

* Abogada y urbanista, profesora e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia. 

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