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Nuevo sistema de regalías: avances innegables, errores deliberados

Escrito por Mauricio Cabrera Galvis
Mauricio Cabrera Galvis

Mauricio Cabrera GalvisAunque disminuye la severa inequidad regional y mejora la equidad social, las empresas mineras siguen llevándose la parte del león y el Estado la parte del ratón. La solución es simple: habría que igualar las regalías mineras a las que hoy aceptan las compañías petroleras que invierten en Colombia.

Mauricio Cabrera Galvis*

Mejora, a medias

El proyecto de reforma constitucional del régimen de regalías representa un avance importante para corregir en buena parte las grandes inequidades que existen en la distribución regional de las regalías, pero no avanza un ápice en lo que se refiere al monto mismo de las regalías mineras, es decir que no hace nada para corregir la gran inequidad que existe en la distribución del excedente minero, donde hoy los empresarios privados se llevan la parte del león y al Estado le tocan solo las migajas. 

Propiedad de todos

En la última década 8 departamentos y sus municipios –que solo tienen el 17 por ciento de la población del país– recibieron el 80 por ciento del total de regalías mineras y de hidrocarburos. Casanare, Meta, Guajira, Huila, Arauca, Cesar, Santander y Córdoba han sido los afortunados receptores de 20 billones de pesos, de un total de 24 billones que se giraron.  

Esta flagrante inequidad en contra del otro 83 por ciento de los colombianos contradecía el principio constitucional según el cual los recursos naturales no renovables y las regalías que genera su explotación son propiedad del Estado, que somos todos los colombianos.  

Al decir todos, hay que incluir también a los que vendrán en el futuro, pues a ellos también les pertenecen el petróleo, el oro y el carbón que se explota. 

Mejoras en la equidad  

La reforma constitucional busca corregir la inequitativa distribución actual creando un complejo y minucioso esquema de distribución de las regalías entre 6 destinaciones diferentes: 

· Fondo de Ahorro Pensional y Territorial  = 10 por ciento

  • Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación  = 10 por ciento
  • Fondo de Ahorro y Estabilización  = hasta un 30 por ciento
  • Fondo de Compensación Regional  = 24 por ciento
  • Fondo de Desarrollo Regional  = 16 por ciento
  • Departamentos y Municipios productores  = 20 por ciento 

Son varios los mecanismos a través de los cuales el nuevo esquema puede contribuir a construir una sociedad más equitativa e incluyente: 

En primer lugar es evidente que se trata de una mejor repartición entre las regiones, quitando a una pocas un privilegio injustificado del que se habían apropiado, pero beneficiando a la mayoría de municipios y departamentos. Además hay que decir que esta redistribución no afecta a la población de las regiones productoras, pues fueron pocos los beneficios que recibieron, sino a los políticos y contratistas que durante años se robaron las regalías. 

Segundo la equidad social: el 24 por ciento del Fondo de Compensación Regional debe beneficiar a los más necesitados, pues se asignará a proyectos de desarrollo en las regiones más pobres, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo. En la situación actual algunas de las regiones más pobres y necesitadas solo recibían una ínfima parte del pastel de las regalías. En Chocó, Cauca, Nariño, Guainía, Vaupés, Caquetá, Amazonas y Guaviare viven casi 4 millones de personas (9 por ciento de la población), y la mayoría en estado de pobreza, pero estos departamentos solo recibieron el 0,73 por ciento de las regalías.

Tercero la equidad intergeneracional: los tres primeros de los Fondos establecidos son una forma de transferir recursos del presente hacia el futuro y, por lo tanto, de lograr que el beneficio de la explotación actual de los recursos no renovables también le llegue a las futuras generaciones.  

  • El de Ahorro Pensional, porque en la medida en que se acumulen hoy los recursos para pagar las pensiones, se evita que sean los trabajadores del mañana los que tengan que aportar para pagar las pensiones de sus padres.
  • El Fondo de Ahorro y Estabilización es indispensable para seguir por primera vez en la historia la recomendación obvia de política macroeconómica, que es ahorrar en los años de vacas gordas para tener recursos cuando lleguen los años de vacas flacas.
  • Y, por supuesto, invertir en Ciencia y Tecnología es la mejor forma de sembrar los recursos de la bonanza minera, para desarrollar los sectores productivos que jalonen el desarrollo cuando se agoten los recursos no renovables. 

Regalos indebidos

A pesar de sus innegables avances, la reforma a las regalías no hace nada para remediar la pésima distribución del excedente minero: cuando hay bonanzas de precios de los minerales como la actual, los empresarios privados que explotan los recursos no renovables obtienen utilidades extraordinarias, mientras que el Estado solo recibe una parte muy pequeña del beneficio,  siendo el dueño de esos recursos. 

Dos ejemplos muestran con claridad quién se apropia de los altos precios de los minerales: 

  • El primero es el de la Drummond, empresa minera con sede en Alabama (Estados Unidos), que está buscando comprador para sus operaciones en Colombia, -extracción del carbón térmico de las minas de El Descanso y la Loma en la Jagua de Ibirico- y espera obtener unos 8.000 millones de dólares en la venta. 
  • Dado que las inversiones netas hechas por la Drummond en los 15 años que lleva operando en Colombia han sido del orden de 2.000 millones de dólares, la utilidad que obtendría en esta transacción sería de 6.000 millones de dólares. Hay que recordar que sobre esta utilidad no pagaría un solo peso de impuestos, pues la venta se haría fuera del país. 

    Ahora bien, ¿qué explica la gran valorización de los activos de la Drummond? ¿Qué está vendiendo esta empresa que justifique semejante precio en comparación con la inversión realizada? No son sus instalaciones portuarias, ni el ferrocarril, ni la maquinaria especializada de las minas; estos activos son importantes, pero no se valorizan sino que se deprecian. Lo que ha valorizado la inversión de la Drummond es el aumento del precio del carbón, porque lo que está vendiendo es el carbón colombiano, y la gran utilidad que espera recibir solo se explica porque se ganó la lotería, pues va a vender unos derechos que compró cuando el precio del carbón estaba por debajo de 30 dólares la tonelada, y ahora la tonelada está cerca de los 80 dólares. De esa lotería al país le queda muy poco, casi nada. 

  • El otro caso emblemático es el de la empresa canadiense Ventana Gold Corp., que va a explotar el oro de la mina La Ventana en Santander. Esta empresa ha realizado inversiones por 136 millones de dólares (incluyendo la compra de los títulos mineros) y acaba de ser vendida en la bolsa de Toronto por 1.500 millones de dólares; además el nuevo comprador afirma que hizo un excelente negocio, pues estima que puede ganar el triple de lo que pagó. De nuevo, la causa de tan impresionante valorización es el aumento del precio del oro.  
  • En ambos casos, la valoración de las empresas vendidas está determinada por las expectativas de sus ingresos futuros; en términos técnicos es el valor presente de los flujos de caja futuros. Por eso, al subir el precio del carbón o del oro, se espera que los ingresos futuros sean mayores y, en consecuencia, aumenta el valor de la empresa, salvo que tuviera que compartir esos mayores ingresos con el dueño de los minerales, es decir con el Estado colombiano, y no lo tiene que hacer por las regalías tan bajas que tiene que pagar. 

    El ridículo nivel de las regalías mineras

    El cuadro siguiente muestra el nivel tan bajo que tienen las regalías mineras en Colombia. En el caso del carbón, si una mina produce menos de 3 millones de toneladas anuales solo debe pagar 5 por ciento de regalía, y por encima de ese volumen de producción, la regalía sube a 10 por ciento. Porcentajes fijos que fueron establecidos cuando el precio del carbón estaba alrededor de 30 dólares la tonelada, y que no se modifican así hoy valga más del doble. 

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    Resulta tan absurdo el régimen de regalías que parecería que la sal fuera más valiosa que el oro, razón por la cual la regalía para la extracción de sal tanto terrestre como marítima es del 12 por ciento del valor de la producción en boca de mina, es decir tres veces más que la de los minerales preciosos. 

    El problema no es que la regalía de la sal sea muy alta, pues la actual no desestimula su producción. Lo absurdo, inexplicable e inequitativo es que la tarifa de la regalía del oro sea tan baja, sea la misma para cualquier volumen de producción y no aumente con el precio.  

    En 10 años el precio de la onza troy de oro ha pasado de 270 a 1.400 dólares, y la tarifa de la regalía sigue siendo la misma, o sea que de la bonanza de precios a Colombia solo le han tocado las migajas. 

    Más participación del Estado

    El porcentaje de las regalías que se debe pagar al Estado como contraprestación por la explotación de un recurso natural no renovable debe ser creciente, en función del volumen de producción de la mina y del precio internacional de cada mineral. En Australia se calcula en función de la rentabilidad de la mina, medida que incluye las dos variables de precio y cantidad. 

    Esta regalía variable ya está inventada y se aplica en varios países. Por ejemplo para el caso del petróleo colombiano la participación del Estado en la producción depende de varios factores, tal como se observa en el siguiente cuadro:  

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    La regalía va del 8 por ciento al 25 por ciento dependiendo de la producción del pozo, y la empresa tiene que ceder entre el 30 por ciento y el 50 por ciento del aumento de los precios.  

    Con el precio actual del petróleo rondando los 100 dólares, el Estado recibe el 40 por ciento de la producción adicional, con lo que la participación total del gobierno (el llamado “government take”) en la producción petrolera puede superar el 70 por ciento. 

    Debe decirse que estas condiciones no las impone la Venezuela del socialismo del siglo XXI, sino son las condiciones planteadas por Colombia en la ronda petrolera del 2010, para la cual se presentó un exceso de demanda, es decir, que no espantaron a los inversionistas internacionales, sino lo contrario: decidieron hacer multimillonarias inversiones bajo esas condiciones.  

    La propuesta concreta que se debería llevar al Congreso es que para todos los minerales se tenga un régimen de regalías similar al que ya existe para el petróleo. Teniendo en cuenta que la exploración de petróleo tiene más riesgos y costos que la de otros minerales, no hay razón alguna para no hacerlo.

    * Economista y Filósofo.  Director Programático de la campaña del Partido Liberal y consultor independiente, es autor de varios libros y columnista de diarios colombianos.

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