Nuevo procurador, ¿nueva Procuraduría?

No son pocos los retos que tiene la nueva cabeza de la Procuraduría General de la Nación. El primero será reconstruir la imparcialidad y demostrar la utilidad de una institución que muchos piden cerrar o desarmar.

Jorge Iván Cuervo R.*

Elección por unanimidad

La reciente elección en el Senado del nuevo procurador, Fernando Carrillo, se dio en medio de un amplio consenso entre los partidos de la Unidad Nacional, la izquierda y hasta el Centro Democrático. Sin duda esta unanimidad le otorgará a su mandato de cuatro años un especial sello de confianza, al tiempo que le da un fuerte respaldo a la Procuraduría como institución.

Pese a haber sido propuesto por el Consejo de Estado (en un acto de malabarismo político con sello del gavirismo), es evidente que Carrillo era el candidato del gobierno. Con esta elección el exministro de Justicia de Santos (Carrillo) y el ex súper ministro de la Presidencia, Néstor Humberto Martínez, ocupan los cargos de procurador general y fiscal general, respectivamente, lo que nos da una idea de cómo entiende el presidente Santos la independencia entre las ramas del poder público.

El anterior procurador, Alejandro Ordóñez[1], hizo de su mandato en la Procuraduría una cruzada ideológica y moral contra la comunidad lgtbi, derechos de las mujeres, reclamantes de tierras, entre otros grupos poblacionales, amparado en la función de defender a la sociedad y el interés general que, mal interpretadas, dan para todo. Además usó sus poderes disciplinarios de manera selectiva y envió el mensaje de que la Procuraduría puede usarse para perseguir a los contradictores políticos. Por ende, el primer desafío de Carrillo será restablecer el equilibrio institucional y la neutralidad política. Y el hecho de haber sido apoyado por todos los sectores políticos contribuye mucho a este propósito.

Pero la neutralidad no se logra solamente con un discurso más sosegado y menos beligerante, sino con una mirada pluralista de la sociedad en los términos que exige la Constitución de 1991. Y Carrillo es un buen heredero de la Carta del 91, pues participó en el movimiento que le dio origen al texto constitucional vigente hoy.

Una reingeniería necesaria

Ex Procurador, Alejandro Ordóñez.   Foto: Procuraduría General de la Nación

Una vez restablecido el equilibrio en los discursos, se necesita una profunda reingeniería institucional, algo que no es ajeno al nuevo procurador, quien es muy cercano al discurso reformista de los organismos multilaterales, en especial del Banco Interamericano de Desarrollo, donde fue asesor durante mucho tiempo.

Esa reingeniería institucional incluiría varios cambios drásticos:

• Acabar la figura de los procuradores judiciales en los procesos penales, que sobran bajo el sistema penal acusatorio.
• Reducir de manera drástica los procuradores judiciales en otros procesos, salvo en los contencioso administrativos donde estén en juego recursos públicos.
• Fortalecer las Procuradurías departamentales y provinciales, tanto en la función disciplinaria como en la preventiva. Y muchos de los cargos de procuradores judiciales deberían pasar a reforzar la presencia regional de la Procuraduría.
• En materia de derechos humanos debe consolidarse una alianza entre la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo bajo la lógica del garrote y la zanahoria. La Defensoría debe encargarse de la difusión y garantía de los derechos humanos y la Procuraduría de las sanciones a los servidores públicos que no cumplan los fines del Estado.

La integridad en el servicio público

La Procuraduría General de la Nación debe concentrarse en la integridad del servicio público o, dicho de otra manera, en la lucha contra la corrupción nacional y regional. La Procuraduría debe tener como mandato central la probidad de la función pública, y actuar en alianza con la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación para evitar la duplicidad y la redundancia institucional de la que algunos se quejan con sobrada razón. Es un hecho que en departamentos como la Guajira y Chocó, donde hay una situación de destrucción de lo público sistemática y generalizada – que incluso ameritaría considerar en un momento sado la declaratoria de estado de cosas inconstitucional- se amerita un plan de choque contra la corrupción para restablecer la gobernabilidad y el funcionamiento del Estado.

Se necesita una profunda reingeniería institucional.

No siempre un acto de corrupción es una falta disciplinaria y delito a la vez. Seguramente en el caso de las más graves sí, pero hay muchas conductas de servidores públicos que afectan la buena prestación del servicio público que no puede quedar al arbitrio de las oficinas internas de control disciplinario de las entidades que no gozan ni de la fortaleza ni la independencia para adelantar esa labor. No señalizar adecuadamente un retén de la Policía y que como consecuencia de ello muera alguna persona, es una grave falta disciplinaria que no queda absorbida por el delito. La negación de un servicio o el incumplimiento de funciones por parte de servidores públicos pueden afectar derechos ciudadanos y no necesariamente constituyen delitos. Debe haber un ente de control externo encargado de regular esa función.

Pero este énfasis debe venir acompañado de otro ajuste necesario en las funciones de la Procuraduría, como es el de restringir su facultad para sancionar e inhabilitar a los servidores públicos elegidos por voto popular, como alcaldes, gobernadores, concejales, diputados y ediles.  En estos casos, la Procuraduría debe hacer las veces de entidad acusadora –de modo similar a la Fiscalía- ante una instancia penal, que debe ser la Sala Penal de los tribunales superiores de cada departamento. En el caso de los congresistas, la Procuraduría debe acusar ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (aunque lo ideal es que los problemas disciplinarios de los congresistas se tramiten con procesos de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado).

El uso indiscriminado de la acción disciplinaria contra servidores públicos de elección popular es un gesto antidemocrático que contraviene los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como lo recordó el Consejo de Estado en el sonado caso del exalcalde de Bogotá, Gustavo Petro, y en el del exalcalde de Medellín, Alonso Salazar http://www.corteidh.or.cr/tablas/r30080.pdf

Del lado de los débiles

Plan de Estrategia Para la Protección Constitucional, nuevo reto para el Procurador.   Foto: Personería Dosquebradas

La Procuraduría también debería reforzar su función preventiva de exhortar a los servidores públicos a cumplir la ley y desarrollar políticas públicas para garantizar los derechos de los ciudadanos, en especial de los grupos más vulnerables de la sociedad. Se sabe que la Corte Constitucional ha desarrollado la doctrina de los “sujetos de especial protección constitucional” para aquellos grupos poblacionales que se encuentran en condición de debilidad manifiesta y que necesitan una protección especial de sus derechos a través políticas públicas nacionales y locales[2]. Estos grupos vulnerables no tienen el suficiente peso político para que sus demandas y necesidades sean recogidas por el sistema político, razón por la cual, le ha correspondido a la Corte Constitucional en su función de tribunal contra mayoritario, acudir a la protección de los derechos de distintos grupos, tales como personas en condición de discapacidad, habitantes de calle, adultos mayores, mujeres cabeza de hogar, víctimas de la violencia, enfermos de VIH personas privadas de la libertad, entre otros, según la cláusula de protección reforzada del artículo 13 constitucional  http://www.economiainstitucional.com/esp/vinculos/pdf/No29/jhenao29.pdf.

El grueso de la atención del Estado a estos grupos vulnerables es por medio de programas asistenciales y el instrumento de política preferido el subsidio condicionado o simple, pero ello ha impedido que se formulen políticas públicas eficaces, sostenibles y responsables fiscalmente, tanto en lo nacional como en lo regional, donde siempre se  alega o la falta de recursos o la falta de directrices desde las instancias nacionales.

La Procuraduría General de la Nación debe concentrarse en la lucha contra la corrupción nacional y regional. 

Un buen ejemplo de esta función de proteger los derechos de las minorías fue la Circular 011, dictada en tiempos de Alejandro Ordoñez, donde se instó a las autoridades respectivas a ejecutar políticas públicas en favor de habitantes de la calle según las directrices contenidas en la Ley 1641 de 2013. Como éste, hay muchos temas donde, o no existen políticas públicas, o estas están contenidas en la ley sin ser desarrolladas, o son insuficientes en una perspectiva de integralidad y continuidad. Allí la Procuraduría puede jugar un papel fundamental en representación de los más débiles de la sociedad, tanto en exigir  a los gobiernos la formulación de las políticas públicas, como al control de seguimiento y evaluación de las mismas en clave de derechos.

Fernando Carrillo tiene un gran reto por delante: restablecer la confianza en una institución que quedó en tela de juicio debido al mandato ideológico de Alejandro Ordoñez, y demostrar a los detractores de esta su utilidad y la necesidad de su función, con indicadores de desempeño claros y de fácil comprensión y seguimiento por parte de los ciudadanos, beneficiados directos de un adecuado servicio público, quienes deben ver en la Procuraduría un verdadero representante de los intereses de la sociedad, sin sesgo ideológico y político, ante la ineficiencia estatal y la indolencia y voracidad de la clase política.

* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.  

@cuervoji