El POT que presentó la Alcaldía de Bogotá definirá el rumbo de la ciudad durante los próximos doce años. Esto es lo bueno, lo incierto y lo que falta en el proyecto.
José Salazar Ferro*
El nuevo POT
Este 12 de julio la Alcaldía de Bogotá entregó el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) al Consejo Territorial Distrital de Planeación (CTDP), después de un rápido proceso de concertación con la Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca.
El proyecto empezará su trámite en el Concejo de Bogotá el 1 de septiembre y, de ser aprobado, sentará las bases para ordenar la capital durante los próximos doce años. ¿Qué cambia el proyecto y cuáles son los asuntos que aún preocupan?
Lo bueno
El POT presentado por Claudia López avanza en muchos aspectos que fueron criticados en el proyecto que había presentado por Enrique Peñalosa.
Este proyecto incluye disposiciones para integrar la ciudad con la región, un tema que llevaba más de cincuenta años en mora de abordarse y mostrará su importancia en los próximos años. Además, aunque aún existen controversias en algunos puntos, el proyecto logra conciliar muchas discusiones ambientales e incorpora una visión que protege la Estructura Ecológica Principal de la ciudad.
En materia de movilidad, se propone construir una red de transporte público que incluya vías férreas (metro) y que esté apoyada por el sistema de Transmilenio, aunque todavía no hay claridad sobre el impacto de este modelo en la estructura urbana. Adicionalmente, el proyecto institucionalizaría las llamadas “manzanas del cuidado”, que son territorios planeados para atender y relevar a las mujeres del trabajo de cuidado no remunerado.
Se introduce la noción de “estructura integradora de patrimonios”, que pretende valorar e integrar los referentes territoriales y las identidades bogotanas con los componentes económicos y culturales de la ciudad. Esta estructura recoge parte de la conceptualización del nuevo Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Centro Histórico de Bogotá, con el propósito de crear patrimonios integrados a la vida urbana.
Por último, el proyecto limita los excesos en la apertura de tierras para los negocios de construcción. Aunque estos negocios siguen teniendo un metraje muy grande, ahora existe una justificación para determinar dicha área: se proponen 347.148 viviendas en áreas de renovación, sobre un potencial de 871.847 viviendas.
Debe recordarse que en los últimos veinte años Bogotá ha logrado producir una cantidad “exigua” de las casi 238 hectáreas de suelo aprobadas en diecisiete planes de renovación urbana (que proponen unas 39.000 viviendas). De estas, solo 16,44 hectáreas están en ejecución.
Lo incierto
Sin embargo hay muchos temas que siguen siendo inciertos y, por lo tanto, continúan en discusión.
Es incierta el área destinada a los nuevos proyectos urbanísticos. Se afirma que, en el mejor de los casos, se construirán unas 589.000 viviendas del 1.067.525 que se proyectaban con las cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Esto implica que cerca de medio millón de viviendas están en el aire esto es, que el déficit de vivienda persistirá y, posiblemente, aumentará. Por tanto, una porción importante seguiría siendo atendido por el mercado informal.
Este proyecto incluye disposiciones para integrar la ciudad con la región, un tema que llevaba más de cincuenta años en mora de abordarse
El proyecto tampoco aborda con suficiente detalle la creciente densificación de las áreas periféricas de origen informal. Esa es la nueva modalidad de crecimiento urbano de quienes no logran acceder al mercado formal de vivienda. Los antiguos lotes de vivienda que solían dividirse al cabo de los años en dos o quizás tres viviendas, son ahora objeto de subdivisión en cinco o diez “apartamentos”, que se están construyendo en los antiguos barrios “piratas” de las periferias. De allí que los nuevos asentamientos informales hayan disminuido considerablemente.
En estas zonas periféricas densificadas no se ha aumentado el espacio público ni los equipamientos que ahora deben servir a una población tres, cuatro o cinco veces mayor. Estas nuevas construcciones han hecho aumentar la densidad de zonas como Patio Bonito a cifras entre los 600 y 800 habitantes por hectárea, lo que solo se ve en las ciudades más densas del mundo. En el POT, los programas de mejoramiento de barrios poco desarrollados siguen basados en las normas vigentes y muy difícilmente podrán enfrentar este gran desafío.
Y en el tema de integración regional quedan algunas preguntas: ¿cómo se incluirán en el POT los acuerdos regionales, que seguramente implicarán modificaciones en los POT de todos los municipios de la región? Una vez aprobado el POT de Bogotá, ¿cómo se modificará el proyecto para armonizarlo con los demás instrumentos de la región? ¿Acaso ya se incorporó el resultado de una concertación futura?
Lo que no se sabe si funcionará
El nuevo POT es una apuesta por construir una “ciudad de 30 minutos”, es decir, una ciudad donde todos los servicios y equipamientos estén a máximo 30 minutos de distancia.
Esta propuesta es el origen de las nuevas Unidades de Planeación Local (UPL). Pero la idea de tener una ciudad que valora la proximidad como base de organización implica mucho más que una cierta “libertad” en las normas sobre uso del suelo para poner nuevos negocios en sectores residenciales. Es claro que la mezcla de usos del suelo ya es un consenso universal frente a la zonificación estricta que promovió el urbanismo moderno. Pero también es cierto que el modelo de ciudad sobre el cual se originó la propuesta, París, dista mucho de poder aplicarse en Bogotá.
El modelo de ordenamiento territorial europeo ha sido objeto de un trabajo minucioso durante siglos, que ha permitido tener ciudades con una combinación armónica de actividades. Allí se acoplan las viviendas con los comercios en los primeros pisos y las normas favorecen el comercio de proximidad.
Pero no es claro que sea posible hacer esta ciudad en un modelo de desarrollo como el de Bogotá, donde primó la vivienda unifamiliar, ahora muy transformada, y hoy predominan los conjuntos multifamiliares. Queda, por lo menos, un gran interrogante que no responde este POT: ¿cómo se transformará este modelo “criollo” en un modelo completamente distinto?
La oportunidad perdida
Pero tal vez lo más llamativo del proyecto es que no compagina con la idea de un “nuevo contrato social” que ha venido impulsado esta administración.
El POT deja de lado la necesidad de enfrentar problemas críticos, como la vivienda social. En este punto, el proyecto se limita a proponer unos incentivos legales que no eliminan la incertidumbre sobre el manejo de los problemas de habitabilidad en zonas periféricas y sus impactos ambientales.
La emergencia por COVID-19 cambió las necesidades de la ciudad. Hoy tienen más importancia los temas de salud pública y reactivación económica. Existen zonas de la ciudad, de cara a la pandemia, necesitan mejor “aireación”, mejores condiciones ambientales, más áreas libres tanto públicas como privadas y menos densidad. El POT no aborda estos asuntos.
Además, Bogotá y Colombia están inmersas en un contexto de insatisfacción histórica, que persiste a pesar de los varios programas y proyectos estatales. Esto ha llevado a un estallido social que no puede ser ignorado en el proyecto de POT. El POT de la ciudad “pos-COVID-19” debe responder a la crisis con una propuesta de futuro creíble que les permita a los ciudadanos verse representados. La administración distrital es quien debe prefigurar este proyecto.
Lo que falta
El POT es una herramienta para la ciudadanía, en cuyo diseño deben poder participar con incidencia todos los actores relevantes. Para que esto sea posible el proyecto debería simplificarse. Hoy, la iniciativa es tan larga y enrevesada que es casi imposible de estudiar para un ciudadano promedio, pues consta de:
- Más de 700 páginas de formulación de «documento de soporte”;
- Seis tomos de diagnóstico, y
- Un proyecto de acuerdo con 693 artículos en 470 páginas.
Ese POT debe concebirse como parte del nuevo contrato social que ha anunciado la Alcaldía. Esto implica que todos los ciudadanos entiendan y compartan las decisiones básicas que los benefician o afectan, para que el ordenamiento del territorio responda a sus expectativas y necesidades.
El POT deja de lado la necesidad de enfrentar problemas críticos, como la vivienda social
Pensar el POT como un “pacto” sobre el uso del territorio permitirá abordar algunos temas de primer orden y responder algunas de estas preguntas:
- ¿Cuánto estamos dispuestos a aportar para que la ciudad del futuro tenga un ambiente adecuado para la vida?;
- ¿Cuánto está dispuesta a aportar la ciudad para que la población de bajos ingresos esté ubicada en sitios dignos? ¿Cuánto para intervenir las zonas periféricas altamente densificadas?;
- ¿Cuáles deben ser los grandes proyectos de movilidad, ambiente, políticas sociales, y otros aspectos que debe emprender la ciudad en el futuro próximo y cómo se van a financiar? Por ejemplo, ¿está dispuesta la ciudadanía a que se aumenten los costos de los sistemas de movilidad para adaptarlos mejor a un desarrollo sostenible (medio férreo)?
- ¿Quién debe pagar qué en el desarrollo urbano? Para planear, gestionar y financiar el desarrollo de infraestructuras y dotaciones existen distintos instrumentos, como la participación en plusvalías, que permiten repartir adecuadamente las cargas y los beneficios. Este balance de cargas y beneficios debe ser definido por la sociedad en su conjunto para que la decisión sea legítima.
