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Nuestro precipicio fiscal

Escrito por Amylkar Acosta
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Amylkar_Ac0staYa es un hecho: este año entrarán en vigencia las nuevas reglas de juego para los impuestos. Consideraciones y preocupaciones de un economista curtido en reformas tributarias, como para no tragar entero.

Amylkar D. Acosta*

No se corrige el déficit fiscal

A semejanza del temido precipicio fiscal de Estados Unidos — que casi precipita a la primera potencia económica del mundo a una nueva recesión — Colombia podría verse abocada a una encrucijada parecida por cuenta de una política fiscal improvidente e imprevisible.

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Con la reforma tributaria aprobada por el Congreso se prevé Un costo fiscal cercano a los 12 billones de pesos.
Foto: Min Hacienda
 

El ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, en defensa de su proyecto de reforma tributaria, insistió una y otra vez que el gobierno no aspiraba a obtener mayores recaudos y, por ende en que su efecto neto sería neutro. Aunque prima facie esto resulta plausible, a mediano y largo plazo se puede convertir en una trampa mortal.

El director de la DIAN se ufanaba de los niveles de recaudo de 2011, que bordeó los 84 billones de pesos (13,6 por ciento del PIB) y aspiraba a cerrar el año 2012 en 100 billones de pesos, que efectivamente terminaron siendo 99,2 billones, según La República.

La autocomplacencia no puede ser mayor, pero aparte de que el mayor recaudo responde a la coyuntura de estos últimos años, aupada por el boom minero-energético, que no es perdurable, dicho recaudo resulta insuficiente para cerrar la brecha entre el ingreso tributario y el gasto total de largo plazo.

Como sostiene el propio director de la DIAN “se está recaudando el 14 por ciento del PIB en el mejor escenario, mientras que Brasil paga el 34 por ciento del PIB”[1]. Efectivamente, la presión impositiva en Colombia está por debajo del promedio de América Latina, que se sitúa en el 17,1 por ciento, y es el segundo más bajo entre las principales economías de la región, después de Venezuela. Y ello obedece en gran medida a la proliferación de beneficios tributarios que erosionan la base impositiva.

Como concluyente un estudio para la Contraloría General de la República“el aumento del recaudo durante el periodo 1990-2011 no ha permitido cerrar la brecha para atender el gasto primario (gasto total sin intereses de la deuda) y, mucho menos, el gasto total”[2].

Las finanzas públicas presentan un déficit estructural desde hace varios años que alcanza un valor cercano al 4,5 por ciento del PIB (ver gráfica siguiente), mientras que la economía está creciendo a ritmos superiores o cercanos al de su nivel potencial [3].

Ingreso tributario y gasto total de largo plazo
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Los limitados recursos no permiten al Estado cumplir cabalmente con sus responsabilidades de gasto público. Las deficiencias en infraestructura (básica, tecnológica y científica), por ejemplo, aunadas a las fallas referentes a institucionalidad y legislación empresarial, provocaron un descenso de 6 puestos en el escalafón de competitividad entre 2011 y 2012, lo que dejó a Colombia en situación muy precaria: en la posición 52 entre 59 países [4].

Bajo tales circunstancias, seguir por la misma senda de “disminuir la presión tributaria sobre las empresas” y “aliviar la inversión” dizque para “generar más empleo” solo lleva a reducir la productividad del sistema tributario aplicable a las empresas, que precisamente son las mayores beneficiarias del gasto público.

Según reciente estudio del Banco Mundial, éste tiene un peso del 4,5 por ciento del PIB, del cual 2,1 puntos corresponden al IVA y 2,4 puntos a renta, especialmente de las empresas[5]. No es fortuito, entonces, el hallazgo de que la tarifa efectiva del impuesto sobre la renta de las empresas, que es la que realmente cuenta, ha oscilado entre el 3 por ciento y el 5 por ciento. .

Con razón, “la productividad del impuesto de renta de las personas naturales es casi cuatro veces superior a la de las personas jurídicas”[6]. No hay derecho

Cuentas que siguen sin cuadrar

El gobierno argumentó insistentemente que si bien ha bajado el impuesto de renta a las empresas (de 33 por ciento al 25), estas ahora tendrán que pagar un nuevo impuesto — la Contribución sobre la Renta Empresarial para la Equidad (CREE) del 8 por ciento sobre las utilidades — cuyo producido será a lo sumo un 20 por ciento mayor.

No obstante, según las cuentas del estudio contratado por la Contraloría, al bajar la tarifa nominal del 33 al 25 por ciento “el recaudo pasaría de 19,4 billones a cerca de 14,8 billones de pesos, es decir una diferencia de 4,6 billones que dejará de percibir la Nación”.

Lo que aunado a la eliminación de los parafiscales del SENA e ICBF y la contribución de salud, le significarían al gobierno nacional un costo fiscal “cercano a los 12 billones de pesos, que en nada van a contribuir a mejorar la productividad del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, que ya de por si es bastante baja (0,15)”[7].

Esta suma se compensa en parte con los 6 billones de pesos que se esperan recaudar por concepto del CREE, “obteniéndose una pérdida neta para la Nación y consecuentemente una ganancia para las empresas – personas jurídicas – cercana a los 6,3 billones de pesos. En consecuencia, se agudizaría el déficit de la Nación y se podría agudizar la inequidad de la estructura tributaria a favor de las personas jurídicas con mayores ingresos, entre otras consecuencias”[8].

Como se ha dicho que esta reforma es neutra, que con ella no se buscan mayores recaudos, este descalce habrá de corregirse de alguna manera: los mayores recaudos obtenidos con la reforma del IVA y la creación de dos nuevos impuestos, el Impuesto Mínimo alternativo Nacional (IMAN) y el que gravará al consumo.

Pero, ¿sobre quién recaerán estos mayores tributos? La respuesta es: sobre los sueldos, salarios y honorarios de las personas naturales, porque aquellos provenientes de las rentas de capital, como los dividendos, seguirán exentos.

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El mayor recaudo responde al boom minero-energético, que no es perdurable,  y resulta insuficiente para cerrar la brecha entre ingreso tributario y gasto total de largo plazo.
Foto: Cerrejón
 

De otra parte el gobierno adujo – sin mayores argumentos- que al reemplazar los parafiscales por el nuevo impuesto CREE, el SENA y el ICBF saldrán fortalecidos. Supuestamente, recibirán “en el caso del ICBF 300.000 millones de pesos más; para el SENA 450.000 millones de pesos adicionales y para la salud 503.000 millones de pesos”[9].

Tales proyecciones fueron elaboradas sobre la base de una sobreestimación de los ingresos provenientes del sector minero – energético, y de un crecimiento de la economía del 4,8 por ciento para 2013, que ya no se va a dar. En efecto: la Junta Directiva del Banco de la República en su reunión del 21 de diciembre concluyo que factores internos y externos — como la baja de la demanda interna y la crisis de la economía global — han repercutido en un menor crecimiento de las exportaciones y en la caída de la producción de la industria nacional y de la agricultura.

Por tal razón, revisó a la baja su proyección del crecimiento del PIB para 2012: “los anteriores resultados y las nuevas cifras económicas del cuarto trimestre de 2012 sugieren que el crecimiento para todo el año podría ser inferior a 4%… Se espera un crecimiento de la economía en 2013 superior al proyectado para este año.” Pero en todo caso, muy por debajo del 4,8 previsto inicialmente por el gobierno.

Como es apenas lógico, este comportamiento de la economía arrastrará hacia la baja las utilidades de las empresas, que son la base gravable del CREE.

Apostando por un sector que se encoge

También argumentó el ministro de Hacienda que “tenemos sectores que crecen mucho, pero que no generan empleo”[10] — refiriéndose al sector minero–hidro–carbonífero — para señalar que “quienes tienen más utilidades son las empresas minero – energéticas, que generan poco empleo”[11] y se trata justamente de gravar las utilidades con el CREE, pero al mismo tiempo que se les eximió de pagar los aportes y contribuciones aludidos.

Es más, a juicio del Ministro “es más equitativo gravar las utilidades que gravar el empleo, y que paguen las compañías o sectores que han tenido éxito financiero, pero que no generan muchos empleos, como es el caso de las compañías mineras”[12].

Basar las expectativas de los mayores ingresos en sectores como el minero – energético, caracterizado por su gran vulnerabilidad y por la gran volatilidad de los precios de los productos básicos, como son el petróleo y el carbón, generan una gran incertidumbre en cuanto a los ingresos que se esperan. Como lo sostiene el gurú de la economía Jeffrey Sachs, “no crean que los precios altos del petróleo, el carbón u otros productos van a ser permanentes” (énfasis agregado)[13].

De hecho el boom minero – energético ya ha perdido mucha de su fuerza e impulso y se encuentra en este momento en su cuarto menguante. A guisa de ejemplo, digamos que en el caso del carbón en los últimos dos años el precio internacional de una tonelada cayó en un 50 por ciento, al pasar de 150 dólares la tonelada a sólo 80 dólares.

El caso del petróleo es patético: el gobierno asume que su precio promedio durante el 2013 será de 101 dólares, cuando la tendencia es hacia la baja. Pues bien, por cada dólar que pierda el precio internacional por debajo de dicha cotización, los ingresos fiscales del gobierno se reducirán en 302.000 millones de pesos (¡!).

De hecho, en 2012 no se pudo cumplir con las metas de exportaciones ni de petróleo ni de carbón, porque el mercado se está contrayendo. Si se busca que estos sectores contribuyan en mayor medida al desarrollo del país, ¿ por qué más bien no se revisó la tarifa efectiva de impuestos a la renta que vienen pagando así como la de las regalías, para mejorar de esta manera los ingresos que recibe la Nación y las entidades territoriales como government take.

Falacias y mentiras… ¿de quién?

Encuentro muy puesta en razón la conclusión del estudio de la Contraloría General, en el sentido que “el desmonte de los aportes a ICBF, SENA y salud van a ser financiados por el nuevo impuesto CREE”.

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Las deficiencias en infraestructura, por ejemplo, provocaron un descenso de 6 puestos en el escalafón de competitividad entre 2011 y 2012.
Foto: panoramio.com

 

“…Aunque la base gravable es un tanto diferente al impuesto a la renta, al igual que éste depende finalmente de las utilidades, y queda vinculado al ciclo de la actividad económica, lo que genera un alto riesgo fiscal en la medida en que ante una caída del producto, la financiación de dichas instituciones dependerá en gran parte del presupuesto general, el cual se verá afectado a su vez por la caída o el menor crecimiento de los ingresos tributarios”[14].

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Se sigue de lo anterior que “la tendencia sería entonces a un aumento del déficit del Gobierno Nacional y a un incremento de la deuda en época recesiva. Si a esto se añade que el Gobierno debe actuar bajo el marco de la regla fiscal, que le limita la capacidad de aumentar el gasto más allá de cierto límite, la financiación de estas entidades puede entrar en conflicto con otras partidas presupuestales”[15].

En tales condiciones, qué asidero pueden tener las palabras del presidente Santos cuando plantea, refiriéndose al SENA y al ICBF, “una salvaguarda que les garantiza a estas entidades unos recursos mínimos para que sus presupuestos crezcan cada año al menos dos puntos por encima de la inflación”[16].

El hoy presidente Santos, en plena campaña fue categórico en afirmar: “creo que no se deben desmontar los parafiscales, porque cuando se hace el análisis costo – beneficio sobre esa decisión, resulta que el beneficio es mucho menor que el costo”.

Y ante la pregunta de si los parafiscales eran un obstáculo para la creación de empleo, su respuesta fue un rotundo “no creo”, para afirmar ahora como Presidente que esta decisión “permitirá a las empresas, especialmente en sectores como confecciones, banano, café y flores, crear empleos formales y dignos”[17].

No se podrá descalificar como “mentiras y falacias”[18] al Banco Mundial, cuando asevera que “una reducción generalizada del impuesto constituiría un instrumento particularmente desfavorable para incrementar el empleo formal desde una perspectiva costo – beneficio”[19].

Como lo acota el profesor Stefano Farné, Director del Observatorio del Mercado Laboral de la Universidad Externado de Colombia, “esta no fue la única indicación del Banco Mundial desatendida por el Ministerio de Hacienda. El mencionado informe alerta que usar las solas elasticidades empleo – costos laborales (el porcentaje en que aumenta el empleo cuando disminuye el costo laboral) para estimar el efecto ocupacional de una rebaja en los impuestos al trabajo es incorrecto, porque sobreestima su verdadero impacto[20].

Preocupaciones finales

  • La neutralidad que se predicó de esta reforma, lejos de ser una virtud es su talón de Aquiles, pues en la práctica lo que se dará con ella es una recomposición de la carga impositiva a favor de las rentas de capital y en detrimento de las rentas de trabajo.
  • Adicionalmente, en la medida en que no se aumentan los recaudos, persistirá la brecha con respecto al gasto público, lo cual se traduce en la continuidad de un déficit fiscal estructural del gobierno central.
  • Como los sostiene el estudio de la Contraloría General de la República, la reforma está muy lejos de promover una mayor equidad en la tributación y su impacto será ínfimo en mejorar la distribución del ingreso, medido por el coeficiente Gini.
  • Preocupa sobremanera la suerte del SENA, del ICBF y del Sistema de Seguridad Social en Salud, porque al cambiarse la fuente de su financiación, esta pasará a depender de las fluctuaciones del ciclo económico y de los altibajos del crecimiento del PIB.
  • El gobierno respondió con cajas destempladas a la academia, a los analistas y a los investigadores que se ocuparon juiciosamente de analizar su propuesta de reforma. No se refutaron los argumentos con argumentos, sino con la descalificación de quienes se atreven a disentir de la opinión del gobierno.
  • Para el gobierno, este disenso solo fueron “falacias” y “mentiras”. Quien expresó un punto de vista diferente, simplemente estaba desinformando. Al parecer, el gobierno tuvo siempre la verdad revelada, que por serla no necesitaba demostración.
  • Bien dijo el pensador ibérico José Ortega y Gasset que “la verdad oficial es la administración prudente de la falsedad”.

Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número sin dar click.

* Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas.

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