¿Es necesaria una ley para garantizar el pilar solidario?

Garantizar un ingreso mínimo para los adultos mayores más pobres requiere una ley que obligue al Estado a sostener ese gasto. De no hacerse así, ese subsidio queda a merced del humor fiscal o del talante político de cada gobierno. La experiencia indica que, en ese escenario, ese gasto suele ser fácilmente sacrificable.

Todos hemos escuchado el argumento. Es una postura típicamente voluntarista que en su mejor luz dice lo siguiente: en efecto, el subsidio que reciben los adultos mayores más pobres ($80.000 pesos) a través de Colombia Mayor es insuficiente y constituye un problema urgente de resolver. Sin embargo, para otorgar una renta asistencial de $225.000 pesos (equivalente a la línea de pobreza monetaria extrema) no era necesario hacer la reforma. Según los defensores de esta posición, bastaba con asignar recursos del presupuesto general. Todo, sugieren, era simplemente cuestión de voluntad política.

Soy escéptico frente a los argumentos voluntaristas porque suelen ser superficiales. Reducirlo todo a “voluntad política” es un lugar común que rara vez explica los problemas de los que se está hablando. El actual gobierno ha aprendido esta lección de forma dolorosa: la voluntad política, por sí sola, no ha sido suficiente para lograr la paz con el ELN, ni para aumentar el empleo, ni para garantizar mayor justicia distributiva. La realidad les ha demostrado que no era solo cuestión de echarle ganas.

El caso de Colombia Mayor también ilustra los límites de la explicación voluntarista. Si todo se resolviera con voluntad política, ¿por qué los gobiernos de Uribe I y II, Santos I y II y Duque no aumentaron los montos de esas rentas? ¿Acaso los voluntaristas están insinuando que los gobiernos durante los últimos veinte años también fueron indiferentes hacia esta población? Al explicarlo todo a través del voluntarismo, parecerían entonces reconocer que el único gobierno que ha tenido suficiente voluntad para aumentar el subsidio a un fragmento de esa población es el actual. Tengo dudas de que sea ese su objetivo.

En este artículo pretendo hacer tres cosas: Primero, rastrear cuál ha sido la historia y resultados de Colombia Mayor. Segundo, avanzar una hipótesis sobre la causa de esos resultados. Tercero, evaluar brevemente sobre si la actual reforma pensional permite superar esa causa. Sobre este tercer punto haré otro artículo sobre la base de mi intervención en el debate de control político citado por la Comisión cuarta del Senado acerca de la implementación de la reforma pensional. 

La idea principal de este artículo es la siguiente: garantizar un ingreso mínimo para los adultos mayores más pobres requiere una ley. Solo ese blindaje legal obliga al Estado a sostener ese gasto. De no hacerse así –como ha ocurrido hasta ahora–, ese subsidio queda a merced del humor fiscal o del talante político de cada gobierno. La experiencia indica que, en ese escenario, ese gasto suele ser fácilmente sacrificable.

Orígenes y resultados de Colombia Mayor

Colombia Mayor fue concebido por los Conpes 78 y 82 de 2004 para auxiliar a los “ancianos indigentes”, en cumplimiento de los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003. Allí se estableció un esquema de cofinanciamiento para sostener el programa. Por un lado, a partir de los recursos de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), alimentado por una cotización adicional del 1% que pagan quienes cotizan o reciben pensión sobre cuatro o más salarios mínimos. Por otro lado, con aportes del Presupuesto General de la Nación (PGN) y, en algunos casos, con suplementos de algunas entidades territoriales.

El programa tiene dos modalidades: una directa, consistente en un subsidio monetario ($31.000 en su momento, equivalentes hoy a unos $80.000), y otra indirecta, centrada en servicios sociales básicos. En este artículo me centraré únicamente en la primera modalidad.

Desde su creación, el programa ha sido flexible en dos sentidos. Primero, la entidad encargada define a su discreción quién recibe, pierde o cómo se prioriza la entrega del subsidio. Ese margen de discrecionalidad es amplio y se puede rastrear en la genealogía jurídica del programa. Segundo, el componente del PGN destinado al programa también es flexible. Mientras que la cotización obligatoria al FSP constituye una fuente fija, el aporte del PGN varía según las restricciones y urgencias fiscales de cada gobierno.

Esa doble flexibilidad implica que en los ajustes al gasto público, por ejemplo, para cumplir con la regla fiscal, la cofinanciación del PGN al programa de Colombia Mayor suele estar en desventaja frente a rubros inflexibles del presupuesto, como el servicio de la deuda, el Sistema General de Participaciones, la salud o la nómina del Estado.

Esta estructura de financiación flexible ha producido los siguientes resultados, como se muestra en la Gráfica 1.

Entre 2003 y 2024, el Estado acumuló un déficit de más de $2,1 billones en sus aportes al programa. En quince de los últimos 21 años, la Nación no cumplió con los recursos esperados para aumentar la cobertura o, al menos, ajustar el subsidio según el Índice de Precios al Consumidor. En 2016 y 2017, por ejemplo, no se realizó ningún aporte desde el PGN. Eso generó una presión considerable sobre quienes administraban el programa. En ese contexto, el Ministerio de Trabajo tomó una decisión audaz: aumentar la cobertura con el mismo presupuesto, sacrificando el monto individual del subsidio. Una decisión difícil, pero tal vez inevitable y probablemente acertada.

La Gráfica 2 muestra los resultados del programa desde el punto de vista de los beneficiarios, es decir, cuánto han recibido a lo largo de estos veinte años. La curva roja representa los subsidios entregados en pesos nominales. A partir de 2010, ese valor se contrasta con la evolución de dos umbrales: la línea de pobreza monetaria (línea verde) y la de pobreza monetaria extrema (línea amarilla):

La pérdida de poder adquisitivo de los beneficiarios del programa es evidente. En 2003, el subsidio promedio mensual fue de $31.963 (equivalentes a $87.263 de 2024). En 2004 alcanzó su punto más alto en términos reales, con $237.951 de 2024, y desde entonces inició una tendencia descendente. Entre 2010 y 2023, el monto del subsidio pasó de representar el 34% de la línea de pobreza monetaria y el 76% de la extrema, a apenas el 20,6% y el 41%, respectivamente. La única mejora se registró durante la pandemia, pero fue efímera. La alta inflación de 2022 y 2023, sumada a la ausencia de mecanismos de indexación, redujo el subsidio a mínimos históricos.

Esto sugiere que el problema no es solo de voluntad política, o no exclusivamente. La causa está en la flexibilidad presupuestal. El programa pierde en la competencia por recursos no porque se quiera perjudicar a los adultos mayores pobres, sino porque su financiación no está protegida. Cuando hay que ajustar el gasto, ese subsidio suele ser de los primeros en sacrificarse.

¿La reforma pensional soluciona el problema?

El artículo 17 de la Ley 2381 de 2024 establece el Pilar Solidario, que busca aumentar el subsidio a $225.000 (equivalente a la línea de pobreza extrema), indexarlo al IPC y ampliar la cobertura a casi 2,8 millones de personas. También incrementa los aportes al Fondo de Solidaridad Pensional: del 1% al 3% para asalariados con ingresos superiores a veinte salarios mínimos, y del 1% al 2% para pensionados con más de veinte salarios mínimos.

A primera vista, elevar el Pilar Solidario al rango legal parece abordar la raíz del problema de Colombia Mayor. Sin embargo, como argumentaré en otro artículo, su implementación vuelve a dejar espacio para la flexibilidad presupuestal. El riesgo es claro: que el Pilar termine convertido en un Colombia Mayor 2.0, con subsidios igualmente insuficientes.

Objeciones y discusión

Frente a la idea central de este artículo, según la cual es necesario blindar legalmente el programa, hay dos objeciones. La más predecible dice algo como: “Reconocer derechos legales no hace que mágicamente aparezca el dinero para financiarlos”. En su mejor versión, esta objeción es banal. El blindaje legal no pretende crear recursos de la nada. Su propósito es otro: transformar un gasto flexible en uno inflexible. Y en el lenguaje presupuestal, los gastos inflexibles son prioritarios. Al volver rígido este subsidio, se le da prioridad dentro del PGN. De no hacerse así, como muestran las gráficas anteriores, el resultado es entregar subsidios cada vez más pobres.

La segunda objeción provendría desde la teoría presupuestal. Esa objeción advertiría sobre el riesgo de inflexibilizar demasiados componentes del gasto público. Según esta perspectiva, cuando distintos grupos aseguran legalmente su participación en el presupuesto, puede generarse una “tragedia de los comunes”. La tragedia ocurre cuando cada grupo asegura una parte del presupuesto para sí, sin asumir el costo total que eso implica para el conjunto. El resultado es un recurso fiscal sobreexplotado y un Estado sin margen para establecer prioridades.

Pero esta objeción no tendría en cuenta que no todas las inflexibilidades son iguales. No es lo mismo blindar exenciones tributarias regresivas que garantizar un ingreso mínimo a los ancianos más pobres. Algunas inflexibilidades son necesarias. No para privilegiar a un grupo, sino para proteger a quienes no deberían depender del humor político ni de los ciclos fiscales.

Esa objeción es la que abriría la discusión política. ¿Qué principios deben guiar la distribución del gasto público? No pretendo responder a esa pregunta en este artículo, pero sí dejar claro qué posición me convence: el prioritarianismo. Es decir, darle prioridad sistemática a los más desfavorecidos. Otros podrían optar por marcos distintos de acuerdo con sus convicciones, por ejemplo, la igualdad leximin, la libertad real o el igualitarismo de la suerte. Lo importante es reconocer que no todo gasto está igualmente justificado. Y que hay razones de justicia para blindar legalmente ciertos mínimos.

Colombia Mayor ya mostró lo que ocurre cuando el gasto es flexible. Por eso, se necesita un blindaje legal. El Pilar Solidario es un avance. Pero su reglamentación está abriendo boquetes peligrosos. Este artículo también es una sugerencia a los legisladores: si la reforma pensional se cae en la Corte Constitucional, debería quedar claro que el Congreso tiene, todavía en este mandato, la responsabilidad de legislar para garantizar ese pilar. Ya sea en el marco de una nueva reforma pensional o mediante una ley independiente.

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