Narcotráfico y seguridad ciudadana: Al oído de los jefes de Estado y de gobierno

Un estudio reciente de alcance continental confirma que la inseguridad preocupa más que el desempleo, que la tendencia es creciente y que la conexión con el narcotráfico ha desbordado a los propios Estados. Las soluciones ya están inventadas: más coordinación, más inteligencia, más cooperación internacional…y legalizar la droga[1].

Hugo Acero Velásquez *

Máxima preocupación en el continente

En América Latina, el miedo y la inseguridad se han convertido en motivos centrales de preocupación para los ciudadanos en los últimos años, desplazando de los primeros lugares temas como la pobreza y el desempleo.

Hoy, uno de cada tres ciudadanos en América Latina — uno de cada dos en algunos países — ha sido víctima de algún delito y más del 50 por ciento siente que la inseguridad ha aumentado, como quedó consignado en el último informe de la Corporación Latinobarómetro, sobre la base de los resultados obtenidos en su encuesta de opinión pública en América Latina.

A partir de 2003 la delincuencia viene creciendo en importancia hasta convertirse de lejos en la primera preocupación de los ciudadanos: un 28 por ciento en el 2011. Mientras tanto, preocupaciones económicas tienden a perder relevancia: el desempleo registraba un 16 por ciento [2], con una clara tendencia descendente desde 2005, como se puede apreciar en la siguiente gráfica.

De acuerdo con esta encuesta, Venezuela, Panamá, El Salvador, Costa Rica, México, Uruguay, Argentina, Ecuador, Honduras y Guatemala fueron los países donde más del 30 por ciento de los ciudadanos consideraron que la delincuencia es el problema más importante.

En lo que atañe a los ciudadanos que han sido víctimas de un delito en el último año (victimización), este parámetro se ha mantenido entre un 30 y un 40 por ciento durante los últimos quince años. Para 2010, su importancia prácticamente se equiparó con la que asignan los ciudadanos a la delincuencia, como se puede ver en la siguiente gráfica: 

Al igual que la percepción y la victimización, la violencia homicida creció en la mayoría de los países en las Américas. Entre finales de los 80, comienzos de los 90 y los años 2008 y 2010, en 15 de los 21 países creció la violencia de manera considerable, en cuatro disminuyó y solo en uno siguió igual, como se puede ver en el siguiente cuadro:

Mientras el crimen organizado crece a gran escala…

Las actividades de grupos de delincuencia organizada y transnacional — el narcotráfico, en particular— se suman a los problemas tradicionales que afectaban la seguridad de los ciudadanos en las Américas durante las últimas décadas del siglo pasado: hurtos (a personas, residencias, de motos, vehículos), lesiones personales, contrabando, homicidios y venta de droga en pequeñas cantidades.

Estrechamente asociados al narcotráfico, los siguientes fenómenos delincuenciales también están creciendo en el continente:  

• La extorsión y el secuestro, delitos que hoy afectan de manera indiscriminada a todos los sectores sociales, desde comerciantes, industriales y propietarios rurales, hasta pequeños negocios de barrios, favelas y comunas, conductores de transporte público y dueños de modestas viviendas en sectores populares.

• El sicariato, que ha pasando de ser una práctica exclusivamente asociada al narcotráfico y al crimen organizado, para convertirse en una acción criminal que también sirve para ajustar cuentas entre delincuentes comunes, cobrar deudas entre particulares y hasta castigar infidelidades.

• El control territorial violento y venta de droga al mayoreo en las ciudades por verdaderas mafias que abastecen el mercado creciente de consumidores urbanos.

• La disputa violenta por el control de otros negocios ilegales, como el comercio de armas, el contrabando y la trata de personas.

• El comercio ilegal de armas, el contrabando, la trata de personas y otros negocios cuasi legales como la prostitución, los juegos de azar (casinos), las máquinas tragamonedas (en negocios de barrio, comunas, favelas) y los préstamos ilegales llamados “pagadiarios”.

Crimen organizado que utiliza y transforma a los distintos grupos delincuenciales que operan en los países, como es el caso de las organizaciones dedicadas al contrabando y al tráfico de personas entre México y Estados Unidos; las “maras” en Centroamérica; las pandillas, bandas, paras y guerrillas en Colombia; Primer Comando Capital (PCC), Amigos de los Amigos (ADA), y Comando Rojo en Brasil; los Ñetas y Latín King en Ecuador, y otras tantas organizaciones criminales locales que se transforman y son funcionales para el crimen organizado.

Es decir, ya no se enfrenta a pequeños grupos delincuenciales, que las policías locales podían controlar en el pasado, sino ante estructuras que manejan territorios y negocios ilícitos y que en algunos casos son capaces de desafiar con éxito la autoridad de los Estados.

…las fuerzas del orden parecen desbordadas

En medio de esta situación, los esfuerzos para enfrentar conjuntamente el crimen trasnacional no avanzan como debieran ni entre Estados ni en el interior de los países:

• Existen problemas de corrupción y baja confianza ciudadana en estas instituciones.

• No existe coordinación entre las autoridades de policía de nivel nacional y local.

• No se trabaja en equipo con los ministerios públicos y con los jueces.

• Las cárceles, penitenciarías y centros de privación de libertad de menores y adolescentes — además de obsoletas y hacinadas — en una gran mayoría de países del continente no cumplen con su función: desde allí los delincuentes siguen delinquiendo. En los últimos 15 años, la población penal se ha duplicado, sin que la infraestructura se haya trasformado o crecido al mismo ritmo[3].

• Los gobiernos nacionales no involucran a gobernadores, alcaldes y prefectos para enfrentar en equipo los problemas de violencia y de delincuencia.

• No se cuenta con los recursos suficientes para fortalecer a las autoridades de seguridad y justicia.

• No se cuenta con políticas integrales de seguridad ciudadana y convivencia que involucren programas preventivos y de persecución y control del delito, que partan del supuesto básico que las acciones deben realizarse en un amplio espectro que va desde el nivel preventivo hasta el uso legítimo de la fuerza en el marco del Estado de derecho, es decir respetando los derechos humanos.

• La gran mayoría de los Estados Latinoamericanos no cuentan con estructuras administrativas para gestión integral (prevención y control del delito) de la seguridad ciudadana, este tema sigue siendo manejado por los organismos de seguridad y justicia, con un carácter estrictamente policial y carcelario.

Al oído de la VI Cumbre

Frente a esta situación tan intrincada, donde ya es cada vez más complicado diferenciar entre los problemas de seguridad de Estado y los de la seguridad ciudadana, cada vez más se hace uso indiscriminado tanto de los poderes policiales como de las fuerzas militares sin diferenciar bien sus funciones.

Resulta urgente definir una serie de estrategias y de posibles fuentes de financiación para enfrentar estos retos que ponen en entredicho la gobernabilidad democrática[4]  y la seguridad de los ciudadanos, pues son variados y requieren distintos niveles de intervención y de cooperación.

Como casi ningún país puede ignorar la presencia y operatividad de distintas organizaciones del crimen organizado en sus territorios, se deben tejer alianzas de cooperación a nivel regional, con Estados Unidos y con Europa para enfrentar conjuntamente los problemas que generan estas organizaciones y para definir estrategias internas que garanticen de veras la seguridad y la convivencia de sus ciudadanos.

Es recomendable que el diálogo continental trate los temas que se exponen a continuación y que no necesariamente se presentan en orden de importancia:

a. Lucha conjunta en contra de las redes de grandes mafias

Es necesario que los Estados cooperen en la lucha en contra de las mafias trasnacionales, que hoy se articulan en torno al negocio de las drogas con las mafias nacionales que existen en el interior de cada país y que operan mediante una cuidadosa división del trabajo: la producción (Colombia, Perú, Bolivia, México y una parte de región amazónica de Brasil), el tránsito (México, países centroamericanos y hacia el sur Venezuela, Ecuador Brasil y países del Cono Sur) y la distribución y el consumo (Estados Unidos, Canadá y Europa).

Es preciso comenzar por reconocer que sin la cooperación y el concurso de Estados Unidos y de los países europeos es muy difícil para los Estados latinoamericanos enfrentar a estas mafias.

Por tal motivo es crucial que la visión, la estrategia y la financiación sean compartidas y que además dentro de esta discusión se incluya una estrategia conjunta para combatir las otras mafias que están íntimamente relacionadas con el tráfico de las drogas, como es el caso del comercio ilegal de armas, la trata de personas y el contrabando.

Estados Unidos puede jugar un papel fundamental en el caso del control sobre las armas que se producen y comercializan en su territorio y que terminan abasteciendo a los grupos criminales que ejercen violencia en los países latinoamericano

Esta discusión debe incluir explícitamente el problema del consumo de las drogas, tanto en los países consumidores, como en los países productores y de tránsito, teniendo en cuenta que sigue creciendo en la región y que constituye un grave problema de salud pública y que afecta profundamente la seguridad de los ciudadanos.

Resulta pues realmente pertinente abrir francamente la discusión sobre la despenalización y la legalización de las drogas, planteada al más alto nivel por los expresidentes Ernesto Zedillo, Fernando Enrique Cardoso y Cesar Gaviria[5], que afortunadamente ha sido agendada en la próxima VI Cumbre de Presidentes de las Américas en Cartagena, con el liderazgo discreto del presidente colombiano, Juan Manuel Santos.

b. Combate frontal contra las fuentes de abastecimiento de las grandes mafias

Si la estrategia en contra de las mafias sólo se concentra en la persecución de los capos y en la interdicción de la droga, el negocio seguirá siendo tan rentable como ahora, habrá droga y capos para rato.

Es necesario también enfocar la estrategia en contra del narcotráfico y de su reproducción en atacar las estructuras intermediarias y los mandos medios, hasta ahora desconocidos o que no aparecen en los afiches de “Se busca”.

También se debe estructurar una estrategia preventiva y de manejo de los grupos de jóvenes, niños y niñas de sectores populares que hoy están en alto riesgo de ser involucrados e instrumentalizados por el crimen organizado.

El foco de esta estrategia está conformado por los siguientes tres campos de acción:

• Fortalecimiento de la inteligencia y de la investigación criminal, mediante un trabajo bien coordinado entre la Policía, el Ministerio Público (o Fiscalía) y los jueces, orientado a identificar, perseguir y detener los mandos medios de las organizaciones criminales, con el fin de entorpecer los procesos de reemplazo en la dirección de estos grupos tan pronto como caen las cabezas, y así lograr desarticularlos efectivamente.

• Facilitar la salida y la reinserción social de los miembros de los grupos criminales que quieran hacerlo y estén dispuestos a apoyar a las autoridades.

• Desarrollar políticas integrales de convivencia y seguridad, por un lado, y por otro de desarrollo social y territorial para evitar que niños, niñas y jóvenes se vinculen a actividades delincuenciales, como ocurre en la actualidad.

c. Convivencia y seguridad para los ciudadanos

Frente a una situación que tiende a agravarse, los Estados nacionales deben elaborar planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana que apunten a:

• reducir los riesgos (armas, drogas, alcohol),

• mejorar atención de grupos vulnerables (jóvenes en riesgo, desplazados por la violencia, migrantes, indigentes, etc),

• prevenir y atender la violencia de género,

• promover la resolución pacífica de los conflictos (interpersonales, familiares y comunitarios),

• recuperar y sanear entornos urbanos deteriorados,

• fortalecer las instituciones de seguridad, justicia, inteligencia e investigación criminal y las instituciones penitenciarias.

• elaborar planes nacionales integrales, que deben ser ejecutados coordinadamente a distintos niveles: departamentos (o estados y provincias) y municipios, con activa participación de alcaldes, prefectos y gobernadores.

Más cooperación internacional

En fin, es preciso también profundizar y multiplicar las acciones que algunos organismos multilaterales y de cooperación han venido ejecutando en algunos países de América Latina, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, Naciones Unidas y agencias de cooperación de Estados Unidos y Europa, entre otras.

Además de las acciones, como las adelantadas por el BID en los últimos doce años[6], es necesario que los recursos de los organismos de cooperación y de la banca multilateral se orienten a financiar el fortalecimiento técnico de los equipamientos de los organismos de seguridad y justicia en términos de profesionalización del recurso humano, de adecuación de las estructuras físicas (instalaciones policiales, de justicia, cárceles y centros de privación de la libertad), de modernización de las redes de comunicaciones (centrales de comunicaciones y equipos de comunicación personal) y de dotación de equipos para mejorar la movilidad (carros, motos, bicicletas).

De esta manera, las políticas integrales que se pretenden desarrollar en cada uno de los países de las Américas contarían con programas y proyectos bien coordinados — preventivos, de control y de sanción de los delitos — suficientemente financiados y adecuados para enfrentar los desafíos viejos y nuevos que el crimen común y el crimen organizado transnacional seguirán lanzando a los Estados del continente.

* Sociólogo de la Universidad Nacional, experto en seguridad ciudadana.

[1]  Este artículo, con algunas modificaciones, fue elaborado para Fedesarrollo y para la Fundación Canadiense para las Américas –FOCAL-, Canadá. Publicado en 2011 por FOCAL con el título: Seguridad ciudadana, un reto por asumir en las Américas.

[2]  Hace apenas quince años la delincuencia preocupaba a solo el 5,2 por ciento de los ciudadanos de América Latina, después del desempleo (23 por ciento), los bajos salarios (12,5 por ciento) y la pobreza (9 por ciento).

[3]  Dammert, Lucia. Zúñiga Lina. La cárcel: problemas y desafíos para las Américas. OEA, Flacso, Chile. Pag. 173. 2008.