El caso emblemático de Piedras (Tolima) pone en evidencia incoherencias y vivezas del gobierno nacional en materia minera y de descentralización territorial. Urge el Plan Nacional de Ordenamiento Minero.
María del Pilar Pardo Fajardo*
Un debate interesante
El pasado 28 de julio los ciudadanos de Piedras (Tolima) fueron convocados a consulta para aceptar o rechazar en su territorio "actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte o lavado de materiales, provenientes de las actividades de minería aurífera a gran escala, almacenamiento y empleo de materiales nocivos para la salud y el medio ambiente". 2.971 votaron en contra y 24 a favor.
Inmediatamente se planteó un debate interesante: los gremios mineros rechazaron obviamente este resultado, y el Ministerio de Minas y Energía envió mensajes ambiguos sobre las competencias de los entes territoriales para controlar las actividades mineras en su territorio.
Para saber quién tiene la razón, tendríamos que adentrarnos en la maraña de textos legales que en Colombia regulan la relación entre el nivel central y las entidades territoriales.
 Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible Juan Gabriel Uribe. Foto: Colombia Humanitari |
Prohibido por el Código de Minas
Pero comienzo por notar que el Código de Minas sin duda favorece la posición de quienes niegan validez a la consulta popular de Piedras.
El Código — ley 685 de 2001 — en efecto establece una prohibición taxativa: “Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería” (énfasis añadido). Y a renglón seguido determina: “Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial”.
El 9 de mayo pasado, el gobierno expidió el decreto 934 que reglamenta específicamente esta prohibición y cuyo propósito es recordar a los alcaldes una restricción vigente desde 2001.
Maniobras del gobierno
Pero a los ojos de muchos, esta situación resulta inaceptable, pues la realidad jurídica es algo más compleja:
• en 2010, el gobierno expidió el decreto 2715 que reglamentaba parcialmente la ley 1382 — que a su vez modificaba el Código de Minas—. Desde ese momento, el Ministerio de Minas y Energía quedó obligado a elaborar y adoptar un Plan Nacional de Ordenamiento Minero en un plazo de tres años — es decir para 2013 — donde debía tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento territorial.
• Pero en mayo de 2011 la Corte Constitucional declaró inexequible esta disposición (sentencia C-366) porque no se había realizado la consulta previa a las minorías étnicas. Sin embargo, la Corte difirió el efecto legal de la sentencia por dos años, debido a que había temas relevantes en materia ambiental. La intención de la Corte era conceder un plazo para que el gobierno adelantara la consulta y así salvaguardar los derechos colectivos ambientales.
• El gobierno sin embargo no tenía la intención de cumplir el mandato de la Corte y optó en cambio por dejar que se agotara el plazo para volver al escenario planteado en 2001 (cuando se había expedido el Código de Minas).
• Como consecuencia, en mayo de este año el decreto 1382 se convirtió en letra muerta: la obligación de elaborar y de aprobar un Plan Nacional de Ordenamiento Minero dejó de ser exigible. El ministro actual y los anteriores pueden estar tranquilos: no habrá consecuencias disciplinarias por incumplir obligaciones legales.
Contra el espíritu de la Constitución y la ley
Y sin embargo la tesis centralista va en contravía de la Constitución y de las leyes que la desarrollan en materia de ordenamiento territorial y descentralización. Veamos.
1. Los principios
El artículo 288 de la Constitución fijó las bases para distribuir competencias entre la Nación y los entes territoriales:
• “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”.
• “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
Y en efecto la ley 1454 de 2011 — ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) — desarrolla estos principios de la manera siguiente:
• Coordinación: La Nación y las entidades territoriales ejercerán sus competencias de manera coherente y armónica. Unas y otras cooperarán para garantizar los derechos individuales, los derechos colectivos y los del medio ambiente (artículo 27 # 1).
• Concurrencia: La Nación y las entidades territoriales desarrollarán acciones conjuntas, con respeto de su autonomía (artículo 27 # 2).
• Subsidiariedad. Las entidades superiores apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social… cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias (artículo 27# 3).
2. El ordenamiento territorial
Por su parte, el artículo 2° de la LOOT define el ordenamiento territorial como:
• “un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales”;
• “…un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político– administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico–geográfica de Colombia” (énfasis añadido).
3. Papel del municipio
Ahora, de acuerdo con el artículo 1º de la ley 136 de 1994 — ley de régimen municipal — “el municipio es la entidad territorial fundamental de la división político–administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio”.
Por lo tanto son funciones de los municipios, entre otras:
• “ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal” (artículo 3 # 2);
• “planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades” (artículo 3 # 4);
• “velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley” (artículo 3 # 6).
 Manifestantes en contra de la minería en Bogotá. Foto: Esperanza Próxim |
Rendija de oportunidad
Pese a todo lo anterior, sigue en pie la prohibición del Código de Minas para los municipios y regiones de Colombia.
Pero existe una ventana de oportunidad: el artículo 109 de la ley 1450 de 2011 — la ley del Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) — establece que en los siguientes tres años deberá elaborarse y adoptarse el Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM) donde se tendrán en cuenta “las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en material ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces.”
Sostengo que la ventana de oportunidad es estrecha — casi una rendija — pues ya han pasado más de dos años y el único resultado ha sido una “consultoría de apoyo para dimensionar un Plan de Ordenamiento Minero” [1] contratado por la Unidad de Planeación Minero–Energética (UPME).
Una de sus principales conclusiones es: “La realidad es que ante las debilidades que aún presenta el desarrollo del conocimiento geológico– minero y ambiental del país, lo más prudente es que – por lo menos en una primera etapa – el PNOM tenga el carácter de plan indicativo y que consecuentemente su alcance sea de tipo regional. Las decisiones de un PNOM de estas características deben articularse y armonizarse con las de los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) que les corresponde formular periódicamente a las CAR, pues a través de estos planes las decisiones sobre ordenamiento minero pueden tener una adecuada expresión en los POT” [2] (énfasis añadido).
Licencia para dar licencias
En estas condiciones no podemos esperar — en el corto ni en el mediano plazo — un Plan Nacional de Ordenamiento Minero… sencillamente porque el Ministerio de Minas aún no cuenta con la información necesaria para elaborarlo.
Pero el gobierno nacional tampoco permite que los alcaldes definan mediante los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) cuáles son las áreas donde pueden realizarse actividades mineras que impulsen el desarrollo local.
A estas alturas, queda claro que el Ministerio de Minas y sus entidades adscritas y vinculadas no están interesados en impulsar el PNOM: así podrán seguir otorgando títulos mineros a lo largo y ancho del territorio nacional sin ningún tipo de restricción.
¡Que viva la descentralización!
* Abogada, especialista en Negociación y Relaciones Internacionales, gerente de la firma Gestión Ambiental Estratégica.
[1] Contrato No. 19547-34-2011, Patrimonio Autónomo UPME – Fiduprevisora y Unión Temporal Álvaro Ponce – Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda.
[2] Unión Temporal Álvaro Ponce – Asesorías Técnicas Geológicas ATG Ltda. Consultoría de apoyo para dimensionar un plan nacional de ordenamiento minero. Informe Final. Pg. 134. Feb 2012
