Hay reparos frente a la quinta versión del proyecto de ley: ¿Por qué no hay un límite de hectáreas? ¿Podrán colarse narcotraficantes? ¿Los beneficios exceden lo pactado en La Habana?
Angélica Durán Martínez*
Versión 5.1
El 30 de septiembre pasado, la Comisión primera del Senado aprobó en primer debate el Proyecto de Ley 39 de 2019, que regula el tratamiento penal diferenciado a pequeños agricultores de cultivos ilícitos. Este proyecto reglamenta el subpunto 4.1.3.4 del Acuerdo Final de La Habana, titulado “Solución al problema de las drogas ilícitas”.
Una versión anterior había sido presentada por el partido FARC en agosto de 2018 y, al igual que tres iniciativas anteriores del gobierno Santos, fue archivada por tránsito de legislatura, y porque no recibió concepto del Comité técnico del Consejo Superior de Política Criminal.
El actual proyecto ha llegado más lejos que los anteriores. Pero un concepto negativo de ese mismo comité, las objeciones del Ministerio de Justicia, y los argumentos de la coalición de gobierno pueden hacer que el proyecto se hunda de nuevo. Esto sería nefasto para la ya precaria seguridad jurídica de los beneficiarios del Programa de Sustitución de Cultivos (PNIS).
La propuesta
El proyecto establece que el Estado puede renunciar a la acción penal o cesar la pena para pequeños agricultores de cultivos ilícitos, de manera transitoria y condicional, de acuerdo con lo pactado en la Habana. Los beneficiarios serían los firmantes de acuerdos de sustitución en el marco del PNIS u otros programas similares.
El beneficio cobijaría el mantenimiento y financiación de cultivos, como se había propuesto en los proyectos del gobierno Santos. Pero también incluye otras conductas delictivas como la transformación de cultivos, y la comercialización de derivados y de insumos químicos. El proyecto reconoce así que muchos campesinos no sólo cultivan coca, sino que la procesan, venden la pasta base, y tienen que transportar el producto; pero eso no los hace narcotraficantes.
Por ejemplo, de acuerdo con UNODC, 44 por ciento de los cultivadores de coca la transforman en pasta base de cocaína. Los ingresos para el cultivador y vendedor de pasta base son muy bajos, incluso en las zonas donde se concentran los cultivos más productivos. Por ello es necesario ampliar el rango de delitos, para incluir a un gran porcentaje de campesinos que hacen parte de los eslabones más bajos del narcotráfico pero que quedarían por fuera si el beneficio cubre solo el cultivo.
El actual proyecto ha llegado más lejos que los anteriores.
El proyecto condiciona el beneficio a que se pueda probar que la actividad ilícita está ligada a la subsistencia del núcleo familiar, y a que el beneficiario participe en los programas de sustitución. Serían excluidos quienes pertenezcan a una organización criminal, hayan cometido otros delitos en conexión con los cobijados por esta ley, o incumplan los compromisos de sustitución.
El proyecto también introduce una perspectiva de género al dar prioridad al procesamiento de casos de “mujeres con cargas familiares”. Y establece que las comunidades participen activamente en los procesos de selección de beneficiarios y de verificación de compromisos.
 Foto: Urna de CristalUna de las objeciones al proyecto es que en él puedan colarse grupos narcotraficantes. |
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Lo controversial
Nadie se opone, al menos abiertamente, a la necesidad de reglamentar el tratamiento penal diferenciado. Pero las criticas giran en torno a tres argumentos:
- El proyecto no establece un mínimo de hectáreas para determinar que un cultivo es de subsistencia, y deja este criterio en manos del PNIS en consulta con asociaciones comunitarias.
- Narcotraficantes se pueden colar si el beneficio se extiende a delitos más allá del mantenimiento y financiación de cultivos.
- Al incluir otros delitos el proyecto va más allá de lo pactado en La Habana.
Veamos cada punto en detalle.
-Primero, para no establecer un tamaño mínimo de cultivo, los autores del proyecto argumentan que hay diferencias en condiciones de rentabilidad y productividad entre regiones. Establecer un mínimo de hectáreas podría excluir a pequeños cultivadores en algunas regiones o incluir a algunos más allá de la categoría de subsistencia.
Pero, según el gobierno, dejar una decisión que debería estar dictada por criterios técnicos en manos de las comunidades se presta a los abusos.
El problema radica en que ya existen criterios técnicos que muestran la dificultad de determinar una sola cantidad que defina un cultivo de menor escala destinado a la subsistencia. Los criterios del Ministerio de Justicia —citados en la ponencia del proyecto— dependen de si un cultivo puede generar ingresos hasta de dos salarios mínimos, y muestran rangos amplios. Por ejemplo, en el Putumayo se necesitan 3,83 hectáreas de coca para producir dos salarios mínimos, pero en el Pacifico la misma ganancia requiere de 1,13 hectáreas.
Así, cualquier criterio puede ser arbitrario, pues ignora las variaciones que se dan en el manejo y productividad de cultivos ilícitos.
Los proyectos de ley del gobierno Santos sí contenían un mínimo —3,83 hectáreas de coca en la primera versión y 1,78 en la segunda— pero el entonces fiscal y sectores conservadores en materia de política criminal, se opusieron con argumentos similares.
Una posible solución para salvar la versión actual del proyecto es establecer un límite de hectáreas con algunos mecanismos para considerar casos fuera del rango establecido. Pero los opositores tienen que entender que usar el rango más bajo puede reducir drásticamente los efectos prácticos del PNIS.
-La segunda objeción es similar a las que el exfiscal Néstor Humberto Martínez presentó a proyectos anteriores, argumentado que criminales de mayor escala pueden beneficiarse. Este es un argumento de muchos que se oponen a medidas como despenalizar el porte de dosis mínimas, o de cantidades pequeñas de drogas.
Hay diferencias en condiciones de rentabilidad y productividad entre regiones.
Es posible que actores más poderosos ocasionalmente tomen ventaja de medidas que reducen las penas. Pero no existe evidencia ni en Colombia ni en otros países de que esas medidas por sí solas causen aumentos en el tráfico o el consumo. En cambio, sí existe evidencia abundante de que el narcotráfico ha aumentado en América Latina a pesar de la tendencia creciente a aumentar penas de narcotráfico.
 Foto: PosconflictoSegún el proyecto presentado el Estado podría cesar acciones penales contra pequeños cultivadores de coca. |
Por el contrario, despenalizar los eslabones bajos puede racionalizar los recursos del Estado y reducir la criminalización de sectores vulnerables. Es decir, el argumento de los potenciales “colados” sirve más para crear pánico moral que para debatir los efectos prácticos de la ley. Potenciales abusos podrían manejarse con investigación y seguimiento, no con una ley imprácticamente restrictiva.
-La tercera objeción es más sólida. Hay dos elementos en el texto actual que en mi opinión podrían interpretarse como yendo más allá de lo pactado en el punto 4.1.3.4 del Acuerdo de La Habana:
- No es muy claro que los delitos de transporte y transformación tengan que estar conexos con el de cultivo. Esto podría interpretarse como abrir la puerta a traficantes de menor nivel; y
- El beneficio se extiende a quienes se acojan a otros programas más allá del PNIS.
Estos elementos no son problemáticos en sí mismos, pues ayudan a crear una política menos punitiva de drogas. Pero sí le crean una dificultad política a la ley y facilitan que la oposición se articule alrededor de que el proyecto va más allá de lo pactado en La Habana. Es necesario aprobar leyes más amplias de tratamiento penal diferenciado, pero estratégicamente es mejor ganar esta batalla primero.
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Más allá de la ley
El mayor desafío de la aplicación del tratamiento penal diferenciado no es que haya “colados”, sino que quienes están en programas de sustitución tengan las condiciones para cumplir sus compromisos.
Esto se dificulta por la presión de organizaciones armadas, y por la falta de compromiso institucional en apoyar alternativas productivas de largo plazo. Los beneficios jurídicos por sí solos no pueden garantizar que los campesinos resistan las presiones armadas para cultivar o que puedan sacar adelante sus proyectos productivos.
Una política integral que combine un tratamiento diferenciado a campesinos y eslabones pequeños, con trabajo de inteligencia que se oriente a desarticular a mandos medios y altos de grupos armados que presionan a los campesinos no es fácil, pero es posible.
De acuerdo con UNODC en el 2018 los cultivos se concentraron más. Hay 22 departamentos afectados con cultivos de coca, pero entre esos, ocho podrían ser declarados en un futuro cercano como libres de coca. En los otros departamentos, y en municipios como El Tambo, Naya, Tarazá y San Pablo el problema es más complicado, pero allí se pueden concentrar recursos y coordinar iniciativas.
Como lo expresé en un artículo anterior de Razón Pública, la ley de tratamiento penal diferenciado es necesaria para dar seguridad jurídica a los campesinos involucrados en programas de sustitución de cultivos. También es una forma de avanzar una política de drogas más racionalizada y menos punitiva. Lo ideal sería que este proyecto se aprobara con algunos ajustes que obliguen a quienes se oponen a aprobarlo.
Los debates en el Senado sugieren que hay, al menos formalmente, un nivel elemental de acuerdo en el Congreso sobre la necesidad de dar seguridad jurídica a los campesinos que se involucraron con el PNIS en el marco del proceso de paz. Es hora de que el Gobierno dé pruebas de que su apoyo a la sustitución de cultivos es más que retórica.
*Doctora en Ciencia Política de Brown University, profesora de la Universidad de Massachusetts-Lowell.
