El experto encargado de diseñar la nueva etapa del programa bandera en la lucha contra la pobreza explica aquí su concepción, sus resultados y los ajustes que ayudarán a hacerlo más eficaz y más transparente.
Roberto Angulo*
Un programa renovado
Este año el programa Más Familias en Acción ha sido objeto de un interés especial:
- El congreso aprobó el 7 de junio la ley 1532 que consolida al programa como una política de Estado y lo convierte en un derecho para la población pobre y vulnerable.
- Por su parte el gobierno aprobó la ampliación de cobertura, el aumento de recursos y el rediseño del programa. Hace un mes se inició su puesta en marcha mediante un proceso de inscripción masivo a lo largo y ancho del territorio nacional.
Más allá de algunos reportajes con cierto tinte sensacionalista, enfocados en las largas filas de inscripción en algunas ciudades — filas innecesarias porque los cupos están asegurados, tal como se ha anunciado por todos los medios — la opinión pública poco se ha enterado de los detalles técnicos y de las tuercas del mecanismo de Más Familias en Acción.
Con este análisis espero contribuir a ampliar la discusión técnica e invitar a la reflexión sobre el alcance del programa dentro de una estrategia amplia para reducir la pobreza y aumentar la igualdad de oportunidades.
 Las largas filas que caracterizan la inscripción son innecesarias porque los cupos están asegurados. Foto: uramita-antioquia.gov.co |
Ayuda condicionada
Más Familias en Acción es un incentivo en dinero que se le entrega cada dos meses a las madres de familias pobres y vulnerables, con hijos menores de 18 años y que sirve como complemento del ingreso [1].
Según cálculos del Departamento Nacional de Planeación (DNP), en ausencia de estas transferencias monetarias focalizadas, la pobreza extrema sería 1,2 puntos porcentuales más alta y el Gini sería medio punto más alto.
Su contribución a cerrar la brecha de pobreza de las familias es todavía más importante y ratifica su condición de complemento: la transferencia equivale al 34 por ciento del costo de la línea de pobreza extrema y al 15 por ciento de la línea de pobreza moderada.
Más Familias en Acción es una transferencia condicionada: esto quiere decir que el pago está sujeto al cumplimiento de ciertos compromisos por parte de la familia, bajo la responsabilidad de la madre titular.
En la nueva versión del programa, no solo se ratifican los compromisos anteriores, sino que fueron aumentados. De ahora en adelante, cada madre titular se compromete a llevar a sus hijos menores de 7 años a los controles de crecimiento y desarrollo, a aplicarles los esquemas de vacunación completos y a garantizar que asistan al grado transición. Con respecto a los demás hijos, la madre se compromete a garantizar que asistan al menos al 80 por ciento de las clases durante todo el ciclo educativo.
Si la familia cumple los compromisos, el Estado se compromete a entregar el incentivo. El incumplimiento implica la suspensión del pago o el retiro del programa, si se produce de manera sistemática.
Resultados concretos
Algunos impactos del programa — en su versión anterior — con respecto a objetivos específicos son los siguientes:
- Aumento en la estatura de 1,3 cm para los niños de 9 años y de 1,5 cm para los niños de 12 años en zona rural (según estudio de Econometría)
- Aumento en 4,9 puntos porcentuales de la vacunación contra DPT (difteria, tosferina y tétanos) en grandes ciudades (según el Centro Nacional de Consultoría).
- Los niños que entran al programa en edades tempranas tienen mejores resultados en pruebas cognitivas y pruebas de matemáticas.
- Aumento de 6,4 puntos porcentuales en la probabilidad de terminar el bachillerato en zona rural para los jóvenes beneficiarios entre 18 y 26 años.
- Aumento de 1 por ciento en la probabilidad de que los jóvenes beneficiarios aprueben el grado noveno y asistan a la escuela al año siguiente en grandes centros urbanos.
- Disminución de 1,31 por ciento en la probabilidad de que se produzca trabajo infantil entre los 7 y los 11 años.
- Reducción de la criminalidad juvenil (tasa de homicidios y de la tasa de hurto de carros) en las zonas (UPZs en Bogotá) donde se concentran más beneficiarios del programa [2].
Más Familias en Acción está desarrollando proyectos–piloto para potenciar algunos de estos efectos virtuosos “no esperados”, como por ejemplo los dirigidos a las familias con miembros discapacitados, o el programa como un instrumento para la prevención del trabajo infantil.
 Los niños que entran al programa en edades tempranas tienen mejores resultados en pruebas cognitivas y pruebas de matemáticas. Foto: elite942.inmotionhosting.com |
Más y mejor cobertura
El programa cuenta con una madre líder por cada 50 madres titulares, quien se encarga de recoger las inquietudes acerca de los compromisos y de coordinar el pago de las transferencias, así como de organizar los encuentros de cuidado, donde se tratan temas como atención a la primera infancia, salud sexual y reproductiva, ahorro y seguridad alimentaria. Este rol de madres líderes permite proyectar los beneficios del programa más allá del núcleo familiar y contribuye a la construcción de tejido social.
La nueva versión del programa amplía sus cupos en otras 300 mil familias (con relación al máximo histórico de la versión anterior del programa): la población beneficiaria es ahora de 2,6 millones de familias de todos los municipios del país.
Con el objeto de aumentar la progresividad, esta nueva versión incluye pagos diferenciados por regiones según su nivel de pobreza: el incentivo aumenta con mayor énfasis en las zonas de la periferia de Colombia, donde su valor promedio pasa de 95.000 a 125.000 pesos (un 32 por ciento de aumento). En esta nueva versión, todos los pagos serán indexados anualmente en función del Índice de Precios al Consumidor (IPC).
Con Más Familias en Acción se mejora también la selección de los beneficiarios: al combinar distintos instrumentos — base de datos de desplazados, censos indígenas, beneficiarios de la RED UNIDOS y el SISBEN versión III — el programa incluirá 900.000 familias pobres y vulnerables nuevas y ajustará coberturas en las zonas más pobres. Por ejemplo, en Chocó la cobertura aumentará en 96 por ciento; en Nariño, 59 por ciento, y en la Guajira, 52 por ciento.
 El rol de madres líderes permite proyectar los beneficios del programa más allá del núcleo familiar y contribuye a la construcción de tejido social. Foto: elquerendon.com |
Dos creencias erróneas
Uno de los mitos más comunes en torno al programa es la creencia de que — por tratarse de un incentivo monetario por cada hijo menor de 18 años — acaba por estimular la procreación y el embarazo en adolescentes, generando así más trampas de pobreza. Las evaluaciones han demostrado que esta creencia es falsa:
- En la segunda evaluación de Familias en Acción (2006) se observó “una sistemática reducción de las tasas de natalidad en los municipios de tratamiento”.
- El programa tiene un impacto significativo y positivo en el sentido de reducir el embarazo adolescente en los grandes centros urbanos (Centro Nacional de Consultoría).
Más Familias en Acción ha incorporado un cambio importante: la transferencia de educación — que se entrega por cada hijo en primaria o en secundaria — tendrá un límite de máximo tres incentivos por familia.
La evidencia de manipulación del programa con fines electorales es ambigua o poco significativa. Adriana Camacho — en un artículo publicado en las Notas de Política de la Universidad de los Andes — concluye que “El impacto electoral que el programa ha tenido no es muy significativo, lo cual desmitifica esta hipótesis que ha circulado en los medios de comunicación del país”.
A pesar de que la evidencia no sea concluyente, la ley 1532 establece que podrán ser beneficiarias todas las familias que cumplan con los requisitos de entrada al programa, minimizando así el riesgo de que se ofrezcan cupos limitados del programa a cambio de votos.
Mejor entrega del dinero
Más Familias en Acción también arrancará en 2013 con una nueva solución para la entrega de los incentivos. Hace pocos días se adjudicó mediante subasta inversa la licitación para prestar este servicio. Vale la pena destacar los siguientes logros:
- una nueva entidad bancaria (Davivienda) que se suma al Banco Agrario;
- mayor eficiencia en las tarifas por cada pago (la tarifa bajó de 9.800 a 5.990 pesos, ubicándose en un rango razonable para este tipo de programas a nivel internacional);
- las familias beneficiarias serán consideradas como verdaderos clientes por los intermediarios financieros, al ofrecer una variedad de servicios que son el primer escalón para la inclusión financiera.
La ampliación de la cobertura y una mejor focalización — al concentrar familias beneficiarias en las zonas más pobres del país — pueden contribuir a que Más Familias en Acción se constituya efectivamente en uno de los principales canales de redistribución del ingreso hacia la población más pobre y vulnerable.
Acelerar la salida de la pobreza
En Colombia la pobreza se reduce y la clase media aumenta, aunque a un ritmo inferior al de América Latina (ver mi artículo en Razón Pública del pasado 27 de mayo). Más Familias en Acción busca ayudar a acelerar el proceso mediante dos innovaciones importantes:
- La definición de condiciones de salida del programa (es decir, de interrupción de los subsidios) para una franja de población por encima de la línea de pobreza, a quien se dará preaviso y cuya permanencia se limita a dos años con preaviso.
- La creación de un nuevo programa — Jóvenes en Acción — que consiste en una transferencia de 200.000 pesos mensuales a los jóvenes bachilleres de Más Familias en Acción (incluyendo la población en transición), condicionada a estar inscritos y a seguir un programa de educación técnica y tecnológica, en su mayoría ofrecidos por el SENA.
De esta forma se quiere romper la trampa de inmovilidad ocasionada por la inactividad y el desempleo en la población joven pobre, con tasas de 27 por ciento y 42 por ciento, respectivamente. El programa iniciará en 2013 con una cobertura de 120 mil jóvenes en 40 ciudades grandes y medianas, pero su explicación detallada amerita un artículo aparte.
Parte de una estrategia amplia
Más Familias en Acción es quizá el programa focalizado más importante dentro de la estrategia general de reducir la pobreza en Colombia, por su escala, su cobertura y los beneficios demostrados.
Desde el punto de vista de macro, el programa no reemplaza una estrategia de crecimiento a favor de los pobres, ni una política explícita de creación de empleo o de reducción de la informalidad. Pero sus impactos en calidad de vida sí contribuyen a la igualdad de oportunidades y a la movilidad social. Mucho dependerá de lograr una adecuada articulación con estrategias como la RED Unidos para la superación de la pobreza extrema, el programa de subsidio pleno de vivienda para la población en pobreza extrema, la estrategia De Cero a Siempre y en general de la consolidación de un Sistema de Protección Social universal que garantice el ejercicio del derecho a la igualdad de oportunidades para todos los colombianos.
* Economista de la Universidad Javeriana, magíster en economía de la Universidad Nacional, director de Ingreso Social del Departamento de la Prosperidad Social, y coordinador del rediseño y de la implementación Más Familias en Acción y Jóvenes en Acción.
