El abuso de poder policial no es un hecho aislado, y por eso las reformas o medidas que se toman cada vez que hay un escándalo no resuelven el problema. Hay que ir al fondo de la propia institución.
Michael Reed Hurtado*
Cómo está organizada la Policía en Colombia
El abuso de poder y la corrupción son problemas que aquejan a la Policía en todo el mundo. En todas partes son comunes los escándalos de corrupción y de uso excesivo de la fuerza.
En el caso de Colombia y según el artículo 218 de la Constitución, “la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, (…) cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
Junto con las fuerzas militares, la Policía hace parte de la Fuerza Pública y está adscrita al Ministerio de Defensa. Por tanto, es un cuerpo civil al amparo de la defensa nacional.
La Policía en Colombia cuenta con registro oficial desde finales del siglo XIX. Por ejemplo, el Decreto 1000 de 1891 creaba un cuerpo de policía para los servicios de orden y seguridad en Bogotá.
Este organismo estuvo marcado por la parcialización política y el control de los jefes departamentales y locales, y altamente condicionada por el sector militar. De hecho, después del alzamiento del 9 de abril, salvo un grupo selecto de oficiales y cadetes, el personal policial fue reemplazado por miembros del Ejército.
En 1953, la Policía fue integrada formalmente a las Fuerzas Armadas. Pero en 1960 comienza a consolidarse la organización que hoy conocemos: de carácter nacional, centralizada y subordinada al sector de la guerra. A partir de ese momento, su relación de constante comparación con el Ejército imprimió rasgos castrenses que condicionan sus prácticas hasta el día de hoy.
En el interior del Ministerio de Defensa, la Policía cuenta con un alto grado de autonomía, a tal punto que su Director General fue facultado para expedir “las resoluciones, manuales, reglamentos y demás actos administrativos necesarios para administrar la Policía Nacional en todo el territorio nacional”.
En la actualidad, la Policía Nacional es una organización conformada por aproximadamente 200 mil funcionarios, leales a los suyos y con pocos controles externos.
El supuesto poder de los alcaldes
La subordinación de la Policía a las autoridades civiles está prevista en el artículo 315 de la Constitución: “El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante”.
Sin embargo, esta relación de subordinación no opera en la práctica. Este es un problema documentado de manera recurrente: no hay nada nuevo en la actual insubordinación.
Por un lado, la Policía Nacional es una organización jerarquizada: sus comandantes locales y regionales se subordinan a la línea de mando policial, no a la de la autoridad civil. Pese al cambio de nomenclatura en la carrera policial, el mando sigue reflejando la organización militar.
Por otro lado, las autoridades civiles son reticentes a ejercer de manera plena sus funciones como primera autoridad policial y delegan su papel.
Si bien en los últimos años algunas autoridades se involucran más en los temas de seguridad ciudadana, la relación que mantienen con la Policía es conflictiva porque existen diferencias de criterios, conceptos y prioridades. Hay desconfianza mutua, como lo ejemplifica el caso bogotano.
El peligro del fuero
Los miembros de la Policía están amparados por el fuero militar. Por lo tanto, la Justicia Penal Militar (JPM) reclama competencia sobre los delitos cometidos por los policías durante el servicio activo: cuando su conducta esté relacionada con la función policial y se derive de esta.
La extensión de este fuero es erradamente concebida como un “derecho” de los uniformados y una garantía constitucional —así lo refleja el Ministerio de Defensa en la publicación: Revista Justicia Penal Militar, ahora Revista Justicia Penal Militar y Policial—.
El fundamento constitucional de esta artimaña no es explícito. Determinar que las conductas criminales de los policías queden en manos de la JPM choca con el principio constitucional del juez natural y las investigaciones independientes.
En relación con el control penal y el disciplinario, el cuerpo policial tiende a bloquear los mecanismos externos para beneficiar a los propios. De esta manera, se resguarda de los controles de otras entidades.
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Imagen ambigua
En una reciente entrevista, el general retirado Juan Carlos Buitrago declaró que “la Policía Nacional es la más reconocida y respetada a nivel mundial. Exportamos nuestro talento, experiencia, doctrina y capacidades”.
Pero en el nivel nacional la organización tiene un estatus peculiar, marcado por la contradicción. Por un lado, es necesaria para mantener el orden público. Pero por otro lado, es una fuente constante de corrupción y abuso de poder. Esos polos opuestos hacen parte de un ambiente de incertidumbre que la rodea desde hace décadas.
Reformas que no sirvieron
La Policía esta marcada por un ciclo de escándalo, reforma, recaída, y nuevo escándalo. Dicho ciclo fue claro en las reformas de 1993 y 2003, y parece que se repetirá.
Suele ocurrir que un escándalo impulsa una reforma, sin examinar a fondo las conductas que se quieren corregir, su extensión ni sus causas:
- En 1993 el escándalo fue la violación y el brutal asesinato de una niña de nueve años en la estación de policía de Germania.
- En 2003 fue la apropiación de tres toneladas de cocaína por parte de un grupo de policías para beneficiar al crimen organizado en Barranquilla.
Las dos reformas afectaron la institución, pero fueron insuficientes porque no atacaron los problemas internos de la institución. De hecho, la reforma de 2003 tuvo efectos negativos: aumentó la autonomía de la organización y su aislamiento.
Las reformas son más bien eventos anómalos, porque apenas la atención pública se aleja de los escándalos, el ambiente reformista desaparece y la organización se ajusta a la nueva realidad.
Este funcionamiento cíclico no es exclusivo de Colombia. Desde hace décadas, se observan ciclos de cinco a diez años alrededor del mundo.
“Manzanas podridas”
La gran mayoría de casos de abuso de poder se gestionan como eventos extraordinarios que comenten algunas “manzanas podridas”. Por esto se tramitan mediante relevos, acciones disciplinarias y penales contenidas, anuncios de modernización y procesos de promoción de derechos humanos.
El gobierno y sus aliados repiten que los escándalos no representan la institución, puesto que esta exhibe estándares ejemplares. Pero la frecuencia de los incidentes demuestra lo contrario: la organización promueve o tolera el comportamiento criminal.
Si bien hay algunos eventos que pueden explicarse como resultado de la disposición de los implicados, existen otros elementos que se ocultan, como la tendencia policial a neutralizar los controles.
Al examinar la corrupción policial en Estados Unidos en los años ochenta y noventa, uno de los comisionados de policía, Patrick V. Murphy, resaltó que “La teoría de las ‘manzanas podridas’ no puede seguir operando. Un funcionario de policía corrupto no es un delincuente por naturaleza, o un hombre moralmente inferior, constitucionalmente distinto de sus colegas honestos. La tarea de quien controla la corrupción es examinar el tonel, no solo las manzanas –es decir, la organización, no solo a los individuos que la conforman– porque los policías corruptos se hacen, no nacen así”.
Algunas de las variaciones en el comportamiento policial colombiano pueden deberse a factores particulares, pero la extensión y el alcance de las prácticas abusivas dependen de los factores organizacionales.
Además, al esconder la existencia de las transgresiones policiales la institución esta más involucrada, como sucedió con el asesinato de Diego Felipe Becerra en agosto de 2011.
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Cultura del abuso y del silencio
La muerte del abogado Javier Ordóñez como resultado de la brutalidad policial produjo conmoción. Pero no se debe ignorar que diariamente muchas personas son abusadas o asesinadas en procedimientos policiales: las personas “sin techo”, las trabajadoras sexuales, los pandilleros o los consumidores de droga.
El caso de Ordóñez necesita justicia; pero esto no resolverá el problema. Las víctimas caen en procedimientos policiales que tapa la JPM. Los muertos son los parias urbanos que se quedaron sin derechos.
La mayoría de las conductas abusivas hacen parte de modelos predatorios que afectan a ciertas personas y que no son detectados ni reprochados, sino avalados y aplaudidos por amplios sectores de la población.
La Policía Nacional evade los controles y niega las infracciones que la afectan. No hay que olvidar que es una organización retraída y hermética. Esto explica su capacidad de negar y controlar la información sobre el abuso de poder, y de neutralizar los intentos por develar los patrones de trasgresión.
Pero además la lealtad y la solidaridad interna, enseñadas como valores oficiales para promover la cohesión en la organización, adquieren rasgos negativos cuando se usan como mecanismos de defensa a las dudas externas.
Estos elementos se traducen en un muro de contención frente a los esfuerzos de control, un código de silencio con profundo arraigo en la cultura policial. Un código equiparable a la Omertà, la ley de la mafia siciliana de no cooperar con las autoridades.
Michael Cherkasky, ex fiscal de la ciudad de Nueva York y designado por el Departamento de Justicia para monitorear el departamento de policía de la ciudad de Los Ángeles, manifestó en 2001: “Estamos tratando con personas que conocen el sistema, que conocen (por lo tanto) como eludirlo. (…) Si es difícil penetrar el mundo del crimen organizado, los muros del silencio son aún más difíciles de penetrar en departamentos de policía”.
En Colombia, estamos frente a un fenómeno que demanda atención inmediata. Al tratarse de prácticas extendidas de abuso de poder y corrupción, estas no se frenarán mediante la sanción de unos cuantos policías. Como recuerda Skolnick, los policías torcidos no llegan a la organización; la cultura, el ambiente de trabajo y las reglas del juego que se observan en la Policía los tuercen.
