Este gobierno ha demostrado mayor compromiso, ha presentado un proyecto de ley que avanza bien y una propuesta de política en el Plan Nacional de Desarrollo, pero todavía no se perfila claramente la política integral que se requiere con urgencia.
Alberto Maldonado*
Señales, faltan hechos
El gobierno nacional ha comenzado a dar algunos pasos en la formulación de una política de lucha contra la corrupción:
- Por una parte, el Ministerio del Interior elaboró y presentó a consideración del Congreso un proyecto de ley que regula algunos aspectos de la lucha contra la corrupción.
- Por otra parte, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación (DNP) se elaboró una propuesta de lucha contra la corrupción dentro del capítulo de Buen Gobierno de las bases del Plan Nacional de Desarrollo para el período 2010-2014, actualmente en debate en el Congreso.
Sin embargo, reconociendo una mayor voluntad política de la actual administración con respecto a las anteriores, creo yo que hace falta avanzar en la "formulación y aplicación de políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad".
Este es un compromiso establecido en el marco de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, adoptado mediante la ley 970 de 2005, que el Estado colombiano hasta el momento no ha cumplido.
Una política integral de lucha contra la corrupción debe contener un diagnóstico que precise y mida los problemas existentes, objetivos y metas verificables, programas y proyectos con recursos adecuados, y una estructura institucional suficiente.
Lo que dice el proyecto
Aunque todavía el nuevo gobierno no ha formulado una política formal y explícita de lucha contra la corrupción [1], el Ministerio del Interior lideró la preparación del proyecto de ley [2] que fue presentado al Congreso en septiembre de 2010 y fue aprobado en tercer debate en la Cámara de Representantes la semana pasada.
El proyecto se divide en nueve capítulos [3] y 157 artículos [4], abordando diferentes temas, con un marcado énfasis hacia asuntos de carácter sancionatorio y de proceso, tanto penal como disciplinario.
Las disposiciones más relevantes en cuanto a las medidas administrativas son:
- La obligación de los aspirantes a contratos oficiales de informar si financiaron campañas políticas para elección de presidente, gobernadores y alcaldes;
- El requisito de presentar ante el notario la declaración de renta del funcionario y su familia;
- La restricción a ex funcionarios para gestionar intereses privados ante las entidades donde estuvieron vinculados;
- El establecimiento de sanciones para revisores fiscales que no reporten casos de corrupción;
- El nombramiento de los jefes de control interno por parte del presidente y de los gobernadores y alcaldes;
- La definición de las personas políticamente expuestas, y
- La creación del fondo anti-corrupción en el sector salud.
Con respecto a las medidas penales se tipifican nuevas conductas, incluyendo la corrupción en el sector privado, y se aumentan penas para varios delitos, al tiempo que se introducen cambios procesales para mejorar la capacidad de lucha contra los delitos contra la administración pública.
En las medidas disciplinarias se introducen varios cambios para mejorar los procesos de investigación y se establece como falta gravísima la comisión de actos arbitrarios e injustos por parte de un servidor público contra otro que haya denunciado hechos de corrupción.
En cuanto a las medidas sobre cabildeo se define esta práctica, se establecen inhabilidades, se regulan los derechos y obligaciones, y se obliga a la creación de un registro en todas las entidades.
Con respecto a los organismos especiales de lucha contra la corrupción se crea nuevamente la Comisión Nacional para la Moralización, se ordena crear comisiones departamentales, se definen sus funciones y se establece su secretaría técnica.
Igualmente crea la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Corrupción y define sus funciones; adicionalmente establece las funciones del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la corrupción.
Con relación a las políticas institucionales y pedagógicas, el proyecto determina que todas las entidades del orden nacional deben elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano; reitera la obligación de todas las instituciones de educación básica y media de incluir estrategias para difundir los valores éticos y la lucha contra la corrupción.
En cuanto a las medidas sobre contratación pública se precisa el alcance y responsabilidades de los interventores y se exige mayor publicidad sobre sus actuaciones.
Faltan dientes
El proyecto contiene un conjunto de iniciativas importantes en la lucha contra la corrupción, pero no se ha articulado claramente dentro de la estrategia de lucha contra la corrupción del Plan Nacional de Desarrollo ni se han definido los instrumentos y recursos para apoyar su cumplimiento.
Esto es preocupante por cuanto algunas de las disposiciones del proyecto ya habían sido incluidas en la ley 190 de 1995, el estatuto anti-corrupción de la administración Samper, sin que hubieran sido puestas en marcha; se corre el riesgo de contar con una mejor normativa que no se aplica.
La corrupción en el Plan de Desarrollo
El gobierno nacional incluyó dentro del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 una estrategia de lucha contra la corrupción [5].
En comparación con el texto del Plan anterior, hay un mayor interés por el tema y se incluyen varias propuestas relevantes como el compromiso de formular una política integral de lucha contra la corrupción, y la puesta en marcha de un sistema de información sobre el fenómeno, así como medidas para regular la puerta giratoria y el cabildeo.
Sin embargo, la propuesta del gobierno no incluye un mínimo diagnóstico acerca del problema y sus presuntas causas. Como a propósito de la corrupción escribió [6], "sin un buen diagnóstico, es imposible una buena terapéutica".
El Plan tampoco examina los factores que subyacen a las prácticas corruptas ni presenta una interpretación que permita precisar las prioridades.
Los objetivos son imprecisos y se refieren más a los medios que a los propósitos. Se ofrece como primer objetivo fortalecer las estrategias y mecanismos que prevengan actos de corrupción, para lo cual se proponen medios como una cultura de la transparencia por medio de la pedagogía y el buen desempeño de la función pública, sin concretar acciones específicas.
El segundo objetivo es mejorar la capacidad de investigación y sanción de actos de corrupción, pero a falta de examinar la capacidad actual no se dispone de referentes para formular o evaluar propuestas específicas.
Entre los objetivos e indicadores estratégicos, que se presentan en un capítulo final del plan [7], se propone mejorar la calificación del país de 3,5 en 2010 a 4,0 en 2014, sobre un puntaje máximo de 10, en el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional. Esta meta refleja un cierto desinterés en la lucha contra la corrupción, dado que ni siquiera el Estado se propone alcanzar un nivel mediocre de 6 o 7 puntos, sino que se conforma con seguir perdiendo el año.
El Plan se compromete a formular una política integral que involucre al sector privado y a la sociedad civil, lo cual es muy importante, pero no fija fechas para su expedición, ni precisa la vinculación de la rama judicial y de los órganos de control.
Igualmente plantea el compromiso de poner en marcha un sistema de información sobre la corrupción, pero no se especifican recursos y formas de operación.
Con relación a los órganos de control se ofrece su fortalecimiento y modernización, pero no se precisan las acciones a adelantar, con excepción de algunas con respecto a la Auditoría General de la República.
En términos generales, no se observa una estrategia radical para mejorar su capacidad de luchar contra la corrupción; con respecto a la rama judicial simplemente se anuncia que se diseñarán e implementarán estrategias conjuntas con el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación.
En conclusión, no se observa un planteamiento claro y decidido de lucha contra la corrupción y no se incorporan propuestas del programa de gobierno como fortalecer unidades especiales de inteligencia y hacer énfasis en sectores críticos como la salud.
Adicionalmente, en la parte relativa al plan de inversiones no se especifican los recursos para la estrategia de lucha contra la corrupción, con lo cual resulta imposible conocer la importancia presupuestal asignada a la materia.
¿Cuál debería ser la política?
Tal como lo plantea el proyecto de Plan de Desarrollo, se requiere formular una política de Estado que involucre a todas las ramas del poder y a las entidades territoriales. Los aspectos centrales que debería incluir esta política son:
- Definición de estrategias explícitas, con metas verificables, por parte de la Rama Judicial, la Fiscalía, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría, la Auditoría, la Superintendencias, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, de lucha contra la corrupción y las formas de articulación y trabajo coordinado entre ellas; definir parámetros de medición del desempeño en la lucha contra la corrupción [8], aumentar sustancialmente su transparencia frente a la ciudadanía y a los medios de comunicación, y someterse a un mayor control ciudadano.
- Conformación y refuerzo de grupos especializados de investigación de la corrupción, según las distintas tipologías: corrupción en los trámites o pequeña corrupción, corrupción en la contratación con énfasis en la gran corrupción, corrupción en las decisiones normativas y judiciales, y corrupción en entidades relevantes. En forma complementaria, se establecerán estímulos, facilidades y garantías para la denuncia de actos corruptos, en especial por parte de funcionarios públicos y mecanismos de protección.
- La puesta en marcha de acciones de transparencia y rendición social de cuentas especializadas y enfocadas sobre los procesos, trámites y acciones con mayores posibilidades de corrupción, como por ejemplo: información sobre los contratistas que concentran la mayor proporción de los contratos por entidades; información sobre los contratos que incrementan su valor significativamente o sobre incumplimientos; información sobre beneficiarios de subsidios, exenciones de impuestos; información sobre beneficiarios de decisiones administrativas como licencias mineras, licencias ambientales, e información sobre beneficiarios de decisiones urbanísticas tomadas en los planes de ordenamiento territorial.
- La asignación de recursos adecuados para incentivar y apoyar el funcionamiento de veedurías [9], espacios de participación y otros mecanismos de control social, y para estimular y garantizar la seguridad a ciudadanos y organizaciones que hagan seguimiento y denuncien prácticas irregulares.
- Con relación a las elecciones territoriales el gobierno nacional, los órganos de control y las autoridades electorales deberán definir y poner en marcha un programa especial de prevención, seguimiento y control del cumplimiento de las normas electorales y las garantías del proceso democrático en las próximas elecciones territoriales a celebrarse en octubre de 2011.
Debe crearse una Unidad Administrativa Especial, cuyo director sea seleccionado mediante un proceso transparente por méritos, que debe contar con un presupuesto acorde con las tareas asignadas, y tener un consejo de administración con participación del gobierno y de la sociedad civil. En fin, el director de esta unidad deberá tener período fijo. Es necesario garantizar cierta autonomía y recursos suficientes de este órgano responsable de la formulación de políticas, de la coordinación, del manejo de información y del seguimiento de las políticas de lucha contra la corrupción.
Es igualmente necesario abordar la lucha contra la corrupción como una responsabilidad de todas las entidades y no solamente de una entidad u oficina, pues de lo contrario no tendrá la fuerza suficiente; en este sentido es muy importante el artículo incluido en el proyecto de ley anticorrupción que obliga a todas las entidades a tener una estrategia de lucha contra la corrupción, medida que debería ampliarse para exigirla a los departamentos, distritos y municipios.
Hasta el momento, ni el proyecto de ley anticorrupción ni el proyecto de plan de desarrollo han abordado el compromiso legal con la Convención de las Naciones Unidas en este sentido.
En mi opinión esta política integral debería concentrarse en las medidas directas de identificación, creación de mecanismos que dificulten las prácticas corruptas, investigación y sanción, dejando las medidas generales o indirectas en el marco de las políticas y estrategias de buen gobierno y mejoramiento de la administración.
*Economista
Notas de pie de página
[1] En la introducción del proyecto se afirma que éste configura una política integral de lucha contra la corrupción, lo cual es una interpretación limitada sobre el alcance de las políticas públicas: "Esta situación ha sido reconocida por todos los sectores de nuestra sociedad y por ello la presente ley es fruto de un diálogo propositivo y de la colaboración entre el Gobierno Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, Auditoria General de la República, la academia, la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la corrupción, lo cual ha permitido la elaboración de medidas administrativas, disciplinarias, penales, fiscales y educativas que desarrollan una política integral del Estado en contra de este fenómeno."
[2] Proyecto de ley 142 de 2010, Senado, "Proyecto de ley por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública", publicado en la Gaceta del Congreso No 607 de 2010.
[3] Primer capítulo: medidas administrativas para la lucha contra la corrupción; Segundo capítulo: medidas penales en la lucha contra la corrupción pública y privada; Tercer capítulo: medidas disciplinarias para la lucha contra la corrupción; Cuarto capítulo: Regulación del lobby o cabildeo; Quinto capítulo: organismos especiales para la lucha contra la corrupción; Sexto capítulo: políticas institucionales y pedagógicas; Séptimo capítulo: disposiciones para prevenir y combatir la corrupción en la contratación pública; Octavo capítulo: medidas para la eficiencia y eficacia del control fiscal en la lucha contra la corrupción.
[4] La versión aprobada en tercer debate por la Cámara.
[5] En el capítulo VII denominado Soportes transversales de la prosperidad democrática, en el literal C, Buen Gobierno, Lucha contra la Corrupción y Participación Ciudadana, pp. 486-494.
[6] Corrupción: qué es, qué no es y cómo prevenirla, Razón Pública, 14 de marzo de 2011. Ver aquí
[7] Indicadores estratégicos para el seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo, página 581.
[8] En el caso de las contralorías el trabajo que viene adelantando la Auditoría General de evaluar su gestión con indicadores de resultado es una iniciativa relevante a desarrollar y replicar.
[9] Las normas vigentes establecen que todo contrato debería tener una veeduría ciudadana y las entidades deberían cumplir con esta obligación.