Retos de la planeación nacional y territorial

La articulación

Desde los años 60, la planeación en Colombia se ha dividido en dos:

• La planeación sectorial, que está a cargo del gobierno nacional y el Congreso de la República y se concreta a través de planes nacionales de desarrollo. En estos documentos, se planean las políticas de infraestructura, vivienda, agua potable y saneamiento, educación, salud, empleo, fomento al desarrollo económico, etc..
• La planeación territorial –es decir, el “uso” y “usufructo” del suelo–, que está a cargo de los municipios y se concreta a través de planes de ordenamiento territorial.

El contenido y el alcance de estos instrumentos ha cambiado mucho desde entonces, pero algo ha seguido igual: la nula articulación entre ambos tipos de planeación.

Durante un tiempo, los departamentos y otras entidades regionales (como las corporaciones autónomas regionales) trataron de hacer “planes regionales” para lograr esa articulación. Pero estas figuras tuvieron corta duración y pronto desaparecieron.

Después de la casi desaparición de estas entidades “intermedias”, se adoptó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Esa norma trató de recomponer el camino de la articulación, con poco éxito, a través de los Planes de Ordenamiento Departamental.

La coordinación y concertación

El Gobierno nacional ha tenido muchas dificultades para entender las diferencias de los territorios. Por lo general, las acciones de la Nación en los territorios están concebidas desde lo sectorial. De hecho, los actuales candidatos a la presidencia ya están haciendo eso mismo proponiendo, por ejemplo, la construcción de unidades nuevas de vivienda, sin concertarlo con las autoridades locales.

Por su parte, los municipios no consideran las políticas nacionales. Los planes de ordenamiento territorial tratan de dar solución a algunos de los problemas locales, sin considerar su efecto sobre la región o el país.

A esto se suma la descoordinación entre entidades nacionales, pues cada ministerio o dependencia actúa por su cuenta en las diferentes regiones. Esto hace que los proyectos y programas sean aislados y no se complementen y que, inclusive, lleguen a ser contraproducentes.

Así, la “política de vivienda”, que retomó con los “macroproyectos de interés nacional” la modalidad de subsidio a la oferta, se concretó en la realización de proyectos localizados en las periferias extremas o en zonas lejanas a los cascos urbanos. Esto, además de contradecir lo propuesto en los planes de ordenamiento territorial, implicó gastos no previstos para los municipios: por ejemplo, infraestructuras –de servicios y vías– para que las viviendas pudieran ser habitadas y equipamientos de transporte y bienestar para suplir las necesidades de las familias.

Otro ejemplo es la construcción de vías nacionales. Generalmente, la Nación “entrega” el fin de la vía al municipio para su desarrollo interno, lo cual no solo dificulta el tráfico de carácter nacional, sino que trae de nuevo costos inmensos al municipio.

El cambio en la noción de territorio

Estos desajustes entre las acciones nacionales y municipales fueron poco notorios hasta el proceso de descentralización, pues hasta entonces prácticamente toda intervención en el territorio era de carácter nacional: las entidades territoriales apenas ejecutaban un 10 o 12% de los recursos públicos.

Pero el traslado de nuevos recursos a los municipios en los años 90 y el surgimiento del territorio como un factor determinante del desarrollo cambió definitivamente el papel de las autoridades locales en el desarrollo general. La globalización de la economía introdujo el tema de la competitividad, al tiempo que los objetivos de desarrollo inducidos por las agendas internacionales para el desarrollo implantaron los temas de sostenibilidad y la equidad.

El territorio dejó de pensarse como el lugar donde suceden las actividades humanas y empezó a ser concebido como un elemento que participa activamente en el desarrollo, un agente de transformación que permite incrementar la productividad, sobre la base del reconocimiento y la valoración de los procesos sociales y culturales propios de una región. Este reconocimiento permite tener mayores recursos para resolver los problemas locales y crear un entorno favorable a la producción.

Esta noción de territorio no se ha logrado implantar completamente en el país, pues implica una nueva concepción del desarrollo urbano y regional y una nueva visión de política pública territorial, en especial en el nivel nacional. De modo que categorías como el “desarrollo endógeno”, que surgieron con esta noción, no se han adoptado en Colombia.

Estos conceptos son indispensables para actuar en el contexto de una concentración inédita del desarrollo económico en algunos territorios altamente urbanizados con altos grados de bienestar, frente a un sector rural en retroceso y con escaza productividad. De manera que la conformación de una economía más globalizada y la integración de los mercados implican tanto el papel determinante de las ciudades, como de las regiones de menor dimensión.

Esto exige una vinculación intensa del territorio con los procesos productivos contemporáneos. La globalización tiene como contrapartida la necesidad de hacer fuertes a los territorios y las ciudades como motores del desarrollo, para lo cual es necesario valorar sus condiciones endógenas, buscando sus cualidades como base para estructurar los procesos de desarrollo económico: un contexto en el cual las políticas nacionales empiezan a tener que ocuparse de la promoción económica de las regiones y las ciudades, al tiempo que buscan atender las necesidades de la población.

Las políticas nacionales requieren identificar las enormes diferencias entre las regiones. Algunas son más proclives al desarrollo más tecnificado, otras son más atrasadas. En algunos casos, hay que fortalecer el desarrollo de las regiones que han identificado y hecho un uso “adecuado” de sus ventajas y propiciado el enriquecimiento de sus recursos humanos, económicos y técnicos. En otros casos, hay regiones para las que habrá que buscar funciones compensatorias al desarrollo nacional y sectorial, que permitan empezar un proceso para “cerrar”, al menos en parte, las brechas.

Los cambios necesarios

El marco descrito exige una coordinación muy estrecha de las acciones en todos los niveles del gobierno para promover medidas integrales.

Las acciones deben partir de reconocer las diferencias regionales y los actores locales (sus prácticas, sus fortalezas, sus formas de asociación, etc.) para impulsar los procesos económicos adecuados. Es una coordinación compleja, que no se ha logrado en Colombia, pues el proceso de descentralización produjo una cierta “ruptura” entre la Nación y los territorios que exige un nuevo pacto para trabajar conjuntamente.

Para repensar las funciones de cada nivel de gobierno en este proceso, se requiere dar un nuevo papel a la planificación territorial, que vaya más allá de la organización de las ciudades, los usos del suelo y la intensidad del desarrollo. La región debe tener un papel determinante como espacio propicio para impulsar el desarrollo de las regiones y, por lo tanto, acometer los cambios acordes con aquellos previstos en el resto del país. En este proceso, se debe tener en cuenta el proceso de globalización y el desarrollo de nuevas formas de producción, por ejemplo, la atracción de inversiones, el mercadeo de ciudades y regiones, etc.

A su vez, hay que organizar adecuadamente las nuevas funciones urbano-regionales de ciudades y territorios en el contexto de la economía global. Esto implica considerar estrategias de cambio territorial y planificación urbana y rural, en las que sin duda deben tener un peso preponderante los procesos históricos y las condicionantes geográficas locales.

Es necesario que la planeación del nivel nacional supere la simple promoción del desarrollo económico que no tiene en cuenta el contexto sociopolítico y cultural propio de cada región. Se deben impulsar cambios en el modelo de planeación de las ciudades para que la organización y configuración del territorio tenga en cuenta los temas y problemas derivados de las nuevas condiciones mundiales del desarrollo.

* Este texto forma parte de la Alianza Poder y Territorio para discutir asuntos territoriales en el contexto de las elecciones de 2022, establecida entre la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol), el concejal Diego Cancino y un grupo de académicos formado por Carmenza Saldías, Andrés Hernández, Mario Noriega, Alex Araque, José Salazar y Angélica Camargo.