La elección del procurador ha despertado muchas expectativas sobre una institución desprestigiada que podría tener la última oportunidad de demostrar su utilidad. ¿Qué podrá hacer el nuevo funcionario?
Jorge Iván Cuervo R.*
Nuevo procurador
Fernando Carrillo asumió sus funciones en la Procuraduría General de la Nación en un contexto de rechazo generalizado hacia la corrupción por casos como el de Odebrecht. Esto ha determinado desde el comienzo la agenda que deberá adelantar durante los próximos cuatro años. Así lo señaló el presidente Santos durante el acto de posesión y el propio Carrillo en su discurso de aceptación, así como los editorialistas de varios medios de comunicación.
Con una votación abrumadora en el Senado, Carrillo ha creado expectativas que hacen pensar que esta es la última oportunidad para justificar la existencia de una entidad que hasta ahora solo ha sido ejemplo de redundancia institucional y de ineficacia en la lucha contra la corrupción.
Este mandato anticorrupción se dio luego de que su predecesor, Alejandro Ordóñez, desnaturalizara las funciones de la entidad en una cruzada ideológica. Ordóñez ejecutó una agenda políticamente selectiva que dejó resentida la ecuanimidad que debe caracterizar a una entidad encargada de garantizar el cumplimiento de la ley y el respeto de los derechos fundamentales por parte de todas las autoridades públicas.
Como señalé en un artículo anterior, desde cierta perspectiva se justifica la existencia de la Procuraduría. Sin embargo, también es cierto que si continúa con sus funciones sin lograr sus objetivos principales y sin combatir de manera contundente la corrupción, cada vez serán más las voces que pidan que sea suprimida por costosa e innecesaria.
Reingeniería de la Procuraduría
 La lucha contra la corrupción, será uno de los grandes retos para el Procurador. Foto: Policía Nacional de Colombia |
El nuevo procurador ha anunciado la modernización y reingeniería de la institución para poder llevar a cabo de mejor manera sus funciones. En este punto deberían concentrarse los primeros meses de su gestión, porque cumplirlo implica realizar reformas que deben tramitarse en el Congreso de la República y que deben ser acompañadas por el gobierno nacional.
En este sentido, el nuevo procurador debe hacerse cargo, por ejemplo, de la reforma al Código Disciplinario Único que cursó de manera silenciosa en el Congreso y está para sanción presidencial, impulsada por su antecesor. Esta reforma reduciría de manera considerable las herramientas de lucha contra la corrupción, por lo que tendría que ser objetada por el Presidente de la república y regresar al Congreso para un debate mucho más visible sobre si esas gabelas allí introducidas en realidad van a mejorar o no las funciones de la Procuraduría en la lucha contra la corrupción. Incorporar elementos del derecho penal al derecho disciplinario, por más garantista que parezca, dificulta la protección del bien jurídico esencial como es la integridad y eficacia del servicio público.
Por otra parte, uno de los primeros temas que deben ser abordados en este proceso de reingeniería es el rol que cumplen los procuradores judiciales en el sistema penal acusatorio. Su función es innecesaria en un sistema adversarial, y estos funcionarios podrían ser reasignados a otras dependencias de la entidad y a la vigilancia de los procesos contenciosos donde estén involucrados recursos públicos, como es el caso de la contratación, uno de los sectores donde se concentra la corrupción.
Otro tema fundamental, al cual ya se ha referido Fernando Carrillo, es el fortalecimiento de las Procuradurías departamentales y provinciales, que consiste no solo en reforzarlas en materia de recursos humanos, sino en sacarlas del juego político clientelista del que han sido parte. Esta labor deberá realizarla el nuevo procurador, quien seguramente tendrá que enfrentarse a la presión de políticos locales que desean en sus departamentos procuradores dóciles que se dediquen a temas disciplinarios menores en las entidades.
El procurador debe elegir para las Procuradurías regionales a personas de la más alta calidad profesional, para lo cual sería ideal que aplicara el mismo discurso de meritocracia que ha venido usando en la selección del equipo directivo nacional. En ese sentido, las alianzas con universidades, veedurías ciudadanas y organizaciones de lucha contra la corrupción –como Transparencia Colombia o Elección Visible– podrían ser la base de esa reestructuración regional de la Procuraduría.
En todo caso, estas Procuradurías deben estar vinculadas de manera directa y permanente con el sector central de la Procuraduría General. Para que esto se cumpla deberían transformarse en una suerte de gerencias departamentales que respondan directamente a los lineamientos de política dictados por el procurador general, y de esa manera puedan estar protegidas de la influencia de los clanes políticos locales.
Otra reforma que debe realizar el nuevo procurador es la relacionada con el poder disciplinario directo sobre los servidores públicos elegidos popularmente, esto es, congresistas, gobernadores, alcaldes, diputados concejales y ediles. A raíz de casos como el del exalcalde Gustavo Petro, quedó claro que esas funciones sancionatorias deben ajustarse a los estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para evitar futuras acciones de nulidad y de responsabilidad del Estado.
Para esto es necesaria una reforma para que la Procuraduría ejerza una función acusatoria disciplinaria ante autoridades judiciales. Esta función la ejercería ante la sala penal de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, en el caso de los funcionarios regionales, y ante la Corte Suprema de Justicia en el caso de los congresistas. Esta sería una reforma mucho mayor que las anteriores porque implicaría reformar la Constitución y, seguramente, conversaciones con la rama Judicial para que esta adecúe su ejercicio y las salas penales de los tribunales a estos nuevos requerimientos en un sistema ya de por sí congestionado.
Lo ideal sería que esta reforma se hiciera durante el mandato de Carrillo y quedara lista para ser aplicada en el período del siguiente procurador.
El potencial de la Procuraduría
 La procuraduría deberá velar por la reparación a las víctimas por el conflicto armado. Foto: Unidad de Víctimas |
Por otra parte, también está el tema de la función preventiva de la Procuraduría General de la Nación, que no es de carácter constitucional sino legal, pero que puede tener una incidencia importante en el buen servicio público. Esto en la medida en que puede contribuir al cumplimiento de sus deberes por parte de los servidores públicos, a la protección de los derechos humanos y al control y vigilancia de las políticas públicas que deben desarrollar los entes gubernamentales.
En Colombia hay déficit de políticas públicas, aunque muchas de ellas ya han sido ordenadas en leyes o en decisiones de la Corte Constitucional que el gobierno nacional o los gobiernos regionales no han ejecutado por diversas razones, por lo que han incumplido sus deberes. Este es el caso de la política pública de habitantes de calle ordenada por la Ley 1641 de 2013, que el Ministerio de Salud no ha aprobado aún como documento. Esta negligencia puede explicar por qué este problema ha empeorado en las grandes ciudades sin que los alcaldes tengan claras las directrices que deben seguir para enfrentarlo.
En este orden de ideas, se necesita una reingeniería de la Procuraduría para que su actuación en fase preventiva sea sectorial, como lo es la de la Contraloría General de la República. De esta manera, la Procuraduría podría tener una visión mucho más especializada según los temas de la agenda gubernamental contenidos en los planes de desarrollo (educación, salud, vivienda, víctimas, atención a grupos vulnerables, entre otros). Esa inclinación por la defensa de los vulnerables, que según Carrillo caracterizará su gestión, es una clara toma de distancia frente a Alejandro Ordóñez, quien se dedicó a perseguir y estigmatizar a algunos de ellos.
Buena parte de la deficiencia estatal en materia de protección de derechos se debe a que no hay un seguimiento y un control sobre las entidades que les recuerde constantemente las funciones que deben cumplir. La Procuraduría puede jugar un rol fundamental en este sentido, sobre todo si se considera su capacidad de dictar sanciones disciplinarias. La eficacia estatal es un valor que Fernando Carrillo conoce bien gracias a su trabajo con el Banco Interamericano de Desarrollo, y ahora puede ayudar a desarrollarla desde su nuevo cargo.
Frente al posconflicto la Procuraduría también debe reinventarse. Esto especialmente en lo relacionado con la protección de los derechos de las víctimas y la verificación del cumplimiento de lo pactado entre el gobierno y las FARC. Por supuesto, sin que ello implique que se transforme en un actor político como lo hizo su antecesor. En los procesos ante la Justicia Especial para la Paz (JEP), los procuradores que sean sacados de su agencia judicial en los procesos penales pueden jugar un papel muy importante para la garantía de derechos.
Lo cierto es que el nombramiento de Fernando Carrillo en la Procuraduría ha generado muchas expectativas, no solo por el consenso político que se dio para su nombramiento, sino por su trayectoria. También por el hecho de ser uno de los padres de la Constitución de 1991 y entender perfectamente lo que hace falta en términos de eficacia estatal para que se cumpla el pacto allí definido.
Podría decirse que esta es la última oportunidad que tiene la Procuraduría para demostrar su utilidad e importancia en el diseño institucional colombiano, y eso no se logra con discursos y opiniones, sino con resultados concretos. Resultados en materia de lucha contra la corrupción, como sanciones ejemplares a los artífices de entramados como el de Obredecht, así como mayores garantías para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de la ley en un país donde ese mínimo de convivencia está constantemente amenazado por la ineficacia estatal y la indolencia de los servidores públicos.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
@cuervoji
