El presidente y las fuerzas militares tienen privilegios pensionales que se justifican. Otros regímenes especiales del pasado siguen costándole a la Nación. Pero ninguna pensión debe estar libre de impuestos.
Kevin Hartmann Cortés*
Los tres regímenes actuales
En Colombia, desde el acto legislativo 01 de 2005, existen tres regímenes de pensión:
- el régimen general, que está organizado por un sistema paralelo de competencia entre el reparto y la capitalización,
- el régimen del presidente de la República, y
- el régimen de las fuerzas militares.
Algunos analistas han criticado el hecho de que estos regímenes especiales no se vayan a reformar, mientras que el sistema general de pensiones cambiará radicalmente en elementos clave, como decir los requisitos para pensionarse, el valor de las cotizaciones, el fondo de ahorro colectivo o las tasas de reemplazo (hasta dónde la pensión garantiza un nivel de vida comparable al que tenía la persona antes de jubilarse).
La existencia de grupos de personas que tienen prerrogativas especiales parecería contradecir el principio de igualdad. ¿Convendría entonces incluir esos regímenes especial en el proyecto de reforma?
Viejos regímenes especiales
Hay que distinguir entre los regímenes especiales que subsisten después del Acto Legislativo 01 de 2005 y los regímenes especiales que están en marchitamiento. De los primeros me ocuparé más adelante.
Por lo tanto, estos regímenes seguirán ejerciendo una gran presión sobre las finanzas publica, porque el respaldo del presupuesto general deberá hacerse hasta el pago de la última pensión; esto tomará varias décadas. Recordemos que la pensión no se extingue con el fallecimiento del beneficiario, sino que puede pasar a sus beneficiarios más inmediatos según las reglas de sustitución pensional.
Los segundos se refieren a los regímenes que existían antes de ser adoptada esa reforma constitucional. En ese momento (2005) se tomó la decisión de desmontarlos gradualmente, es decir, de impedir el acceso a más personas y ocuparse de pagar únicamente las pensiones de quienes están cobijados por esas reglas.
En total, hay tres regímenes en marchitamiento:
- El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP),
- El Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, y
- Los pasivos de Colpuertos y Ferrocarriles nacionales
En conjunto, la suma de los pasivos pensionales representa casi la mitad del déficit pensional anual que debe ser cubierto por transferencias del presupuesto general de la Nación. Esto equivale aproximadamente a 20 billones de pesos.
Todos esos regímenes están financiados según la metodología del reparto simple o sea que con las cotizaciones no se crearon reservas. Al no existir aportantes a esos sistemas, no hay otra fuente distinta de los impuestos generales para pagar las obligaciones contraídas con cada uno de sus beneficiarios.
Por lo tanto, estos regímenes seguirán ejerciendo una gran presión sobre las finanzas publica, porque el respaldo del presupuesto general deberá hacerse hasta el pago de la última pensión; esto tomará varias décadas. Recordemos que la pensión no se extingue con el fallecimiento del beneficiario, sino que puede pasar a sus beneficiarios más inmediatos según las reglas de sustitución pensional.
Quizás el problema más grande de estos regímenes no es su costo actual; lo escandaloso es que no se sabe cuánto pueden costar en el mediano plazo. Según cuenta Cecilia López en su libro sobre reforma pensional, no existe un estudio actuarial para estimar aproximadamente hasta cuándo se deberá pagar el pasivo pensional para el caso del FOPEP.
Dicho esto, quiero discutir los dos regímenes especiales que sobreviven después de la última reforma constitucional: el presidencial y el de la fuerza pública.
El régimen presidencial
Al concluir el gobierno de Iván Duque, hubo varios comentarios sobre la asignación que iba a recibir el joven expresidente a modo de pensión vitalicia. Según la Ley 48 de 1962, quien haya ocupado el solio de Bolívar, tenga más de 50 años y haya estado en servicio público por al menos 20 años tiene derecho a una asignación vitalicia equivalente al 75 % de su último sueldo mensual.
La justificación de ese régimen es doble. Por un lado, según la Corte Constitucional, el tratamiento favorable se debe a que un expresidente ocupó la máxima dignidad de la nación, fue garante de la soberanía y simbolizó la unidad nacional durante su período. Esas tres razones parecen ser suficientes para que este régimen exceptuado sea compatible con el principio de igualdad —Sentencia C-989 de 1999—.
Ahora bien, lo anterior no basta para justificar que la asignación sea tan alta. El monto se justifica porque desincentiva a los expresidentes para ejercer oficios que puedan causar conflictos de interés, como decir la participación en juntas directivas de empresas oficiales o en oficios de cabildeo. Eso puede ser contraproducente para la majestad presidencial.
Conviene mencionar que existen otras fórmulas distintas del régimen exceptuado para jubilar a los expresidentes. Por ejemplo, en España los expresidentes tienen el derecho de escoger entre una pensión vitalicia o una posición permanente en el Consejo de Estado. Lo último les permitiría contribuir a ese tribunal sobre las consultas que eleve la administración, entre otras cosas.
Con esto quiero decir que este régimen parece justificado. Además, en términos contables, no representa un esfuerzo significativo para las finanzas públicas de la nación.
El régimen de la fuerza pública
Las fuerzas militares y la policía tienen un régimen especialísimo en materia de pensión.
De hecho, la nomenclatura misma del derecho cambia cuando se trata de la fuerza pública. En vez de llamarse pensión, se la llama “asignación de retiro”, porque en lugar de la edad, en este régimen se considera el tiempo de servicio Así, dependiendo del grado en la escala militar, un oficial o un suboficial se puede retirar después de un tiempo mínimo de servicio de 18 años.
En términos de costo, el régimen de las fuerzas militares equivale a aproximadamente el 20 % del total del déficit pensional que anualmente debe cubrirse con impuestos. Es decir, aproximadamente 6 billones de pesos anuales.
Ahora bien, visto el costo, la pregunta es: ¿hasta qué punto se puede justificar? Yo creo que hay razones de dos índoles que podrían justificar ese régimen especial. Por un lado, están las razones políticas. Por otro, las razones históricas.
En primer lugar, las fuerzas militares deben contar con garantías especialísimas por su labor en el mantenimiento del orden y la democracia. Algo similar concluyó la Corte Constitucional con la Sentencia T-512 de 2009. Yo añadiría que el tipo de trabajo que despliega la fuerza pública va mucho más allá del combate armado y ha garantizado la soberanía y la integridad territorial. Además, ha contribuido al desarrollo económico sustancial de la industria colombiana, como es el caso de COTECMAR en el Caribe.
En segundo lugar, la idea misma de pensión como recompensa por un servicio prestado tiene un origen militar. En el imperio romano, los emperadores tenían un sistema de recompensa a los veteranos de guerra. Según la lex romana, los militares victoriosos tenían garantizado un terreno en las fronteras del imperio. Esa lógica se mantuvo idéntica a través del tiempo.
En Colombia, las asignaciones de retiro militar fueron la primera semilla en la construcción de un sistema de protección a la vejez. Ana María Muñoz, en su libro sobre la historia del régimen de vejez en Colombia, cuenta que la Ley del 8 de octubre de 1821 creó el “montepío militar”, un mecanismo de protección que reconocía una especie de pensión a los militares, a sus viudas e hijos. De igual forma, conviene recordar que uno de los personajes principales y menos explorados de El coronel no tiene quién le escriba de García Márquez es justamente la anhelada asignación de retiro que parecía nunca llegar.
Así que ese régimen exceptuado parece no ser nuevo y tampoco un capricho. Su fundamentación histórica está más que demostrada.
Ni la condición de vejez, de militar, o de expresidente de la República son razones suficientes para justificar una exención frente a las obligaciones tributarias generales.
Creo que cualquier juicio que se quiera hacer sobre el costo económico o social de ese régimen de asignación de retiro de las fuerzas militares tiene que ponderarse contra estas dos razones.
Qué puede introducirse en el trámite legislativo
Puse sobre la mesa algunos argumentos que justifican mantener el régimen presidencial y el de las fuerzas militares como regímenes que se apartan de los requisitos del régimen general.
Pero no significa que las dos razones esbozadas sean suficientes para eximir a quienes perciben estos ingresos de los impuestos generales, como el impuesto de renta. Esa es otra discusión sobre la cual ya he escrito en esta misma revista. En ese punto he sido explícito. Ni la condición de vejez, de militar, o de expresidente de la República son razones suficientes para justificar una exención frente a las obligaciones tributarias generales.
Por lo tanto, si debe introducirse algún cambio en esos regímenes debe estar centrado especialmente en los privilegios tributarios que gozan quienes reciben esas pensiones. El mismo razonamiento debería extenderse para quienes hoy son beneficiarios de los regímenes en marchitamiento. Una de las maneras en que ese tipo de regímenes puede equilibrarse es aumentando la carga impositiva sobre quienes tienen pensiones superiores a los cuatro salarios mínimos.
En el caso del FOPEP, por ejemplo, aproximadamente 51.602 personas reciben una pensión superior a los cuatro salarios mínimos. Eso equivale al 16 % del total de pensionados de ese fondo. Como cualquier otro colombiano que percibe una renta superior a ese monto, deberían declarar renta y hacer el pago correspondiente en proporción al ingreso, con un énfasis en los 4.705 pensionados que reciben una pensión superior a los diez salarios mínimos.
Este sería un paso importante y necesario hacia una equidad en el sector pensional.
