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Los planes urbanos de Bogotá: una historia sin fin

Escrito por Alberto Saldarriaga

Alberto SaldarriagaAunque Bogotá ha tenido planes urbanísticos desde comienzos del siglo XX, hoy es todo menos una ciudad planeada. ¿Cuál es el problema?

                        Alberto Saldarriaga Roa*

Una infinidad de planes

El siglo XX fue el siglo de la planeación urbana en Bogotá. Durante más de sesenta años, la ciudad se rigió por planes y normas pensados y puestos en práctica dentro de los principios de las disciplinas del urbanismo y de la planeación urbana.

El urbanismo y la planeación tienen orígenes y métodos distintos, pero en el lenguaje convencional y académico esos términos se usan indiscriminadamente. Los primeros “urbanistas” que actuaron en Bogotá se formaron dentro de los lineamientos del urbanismo francés. Más adelante otros estudiaron Urban Planning en escuelas anglosajonas.

No deja de ser curioso que el Plan Piloto de Bogota fue elaborado por un urbanista suizo, Le Corbusier, y el Plan Regulador posterior estuvo a cargo de la firma Town Planning Associates, de los urbanistas europeos Paul Lester Wiener y José Luis Sert, con sede en Nueva York. Las denominaciones de los planes cambiaron a partir del Plan de Reordenamiento Urbano de Karl Brunner de 1933.

Entre 1923 y 2000 se elaboraron dieciséis planes distintos para Bogotá, lo cual da un promedio aproximado de un plan por cada cuatro años. Entre 1945, cuando se formuló el Plan Soto-Bateman, y 2000, cuando se expidió por decreto el Primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT), se formularon catorce de esos planes.

El plan de mayor duración ha sido el POT de 2000, que todavía está vigente y que se basó en la Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial. El POT entró en vigor en 2001 y fue ajustado tres años después. La Ley 388, que propuso un nuevo modelo de planeación urbana para ser aplicado en todo Colombia, también sigue vigente.

Se espera que el nuevo POT se expida en la administración de la alcaldesa electa Claudia López y que tenga una duración de doce años. Pero eso está por verse.

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Un plan para el ambiente

Cualquier Plan de ordenamiento contiene, por lo menos, los siguientes elementos:

  • Planes viales o de infraestructura;
  • Una división sectorial;
  • Una zonificación y asignación de usos;
  • Y normas de urbanización y construcción.

Pero los nuevos planes son bastante más complejos. Ahora, por ejemplo, se habla de Unidades de Planeación Zonal (UPZ) y de “planes parciales”, que son unos planes urbanos “en miniatura”. Se habla, por ejemplo, de “renovación urbana”, término que ha tenido distintas interpretaciones a lo largo del tiempo. Antes se definía claramente el perímetro urbano de la ciudad, ahora esa división es difusa.

Ya desde el Acuerdo 6 de 1990 se hablaba de los “elementos naturales” como parte del tratamiento “de conservación”. De allí se pasó a hablar de la “estructura ecológica principal” como uno de los componentes “estructurantes” de los POT.

Entre 1923 y 2000 se elaboraron dieciséis planes distintos para Bogotá,

El término de estructura ecológica principal fue incluido en el POT de 2000, en su modificación en 2003 y en el MEPOT de 2013, actualmente suspendido por orden judicial. Sin embargo, cada instrumento ajustó e interpretó ese término.

Foto: Secretaría Distrital de Planeación
Desde 1990 se hablaba de los elementos naturales como clave dentro de la planeación urbana de la ciudad.

La interpretación de ese término no es un asunto menor. Los cerros orientales con sus bosques, los cursos de agua y los humedales hacen parte de esa estructura, lo mismo que las reservas naturales como la Reserva Thomas Van der Hammen. Pero la interpretación de su manejo puede ser variable. Por ejemplo:

  • ¿Un humedal debe preservarse naturalmente o transformarse en un lago recreativo?
  • ¿Cómo se manejan las escorrentías que descienden de los cerros orientales rumbo al río Bogotá y que atraviesan la reserva Van der Hammen: cómo corrientes que fluyen naturalmente o como bonitos canales en separadores o semi-bosques?

De los doce cursos de agua que figuran en el plano de Cabrer de 1797, apenas se han aprovechado paisajísticamente cuatro o cinco. El resto acaban su existencia en forma de “caños” de aguas turbias, sin ningún tipo de intervención que al menos los haga más amables y menos feos.

Entre el interés público y el privado

El patrimonio inmueble de Bogota ha sido objeto de diversos ataques por parte de las autoridades distritales y de defensa por parte de sectores académicos y ciudadanos. En su conservación hay algo paradójico. El Ministerio de Cultura exige los llamados Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP), que son una norma de primer nivel, por encima de los planes de ordenamiento territorial, pero estos los deben incluir en su contenido.

Pese a que llevamos más de medio siglo de planeación urbana, Bogotá es una ciudad urbanísticamente caótica.

Hay PEMP para inmuebles individuales y para sectores urbanos, como el Centro Histórico de Bogotá. Las exigencias del Ministerio para un PEMP son tan estrictas como las de un POT. Esto significa que hay dos sistemas normativos superpuestos, hechos por entidades diferentes. Tratar de conciliarlas es una tarea importante en la redacción y discusión de cualquier Plan de Ordenamiento Territorial.

De algún modo, la Bogotá de hoy es el resultado acumulado de más de medio siglo de planeación moderna –e incluso posmoderna–. Lo que existe ha sido resultado del encuentro entre una planeación de carácter técnico, que representa el sector público, con los intereses de los grupos privados que ya desde 1930 comenzaban a ejercer su poder sobre el futuro de Bogotá.

La asociación entre los planes urbanos y los empresarios de la urbanización, la construcción y el manejo inmobiliario tiene entonces varias décadas de existencia y se ha acentuado al ritmo de los enfoques privatizadores que ahora están a la orden del día.

Además, los cambios en la legislación sobre usos del suelo, de los índices de ocupación y de construcción en los predios y el aumento en la altura de las edificaciones no necesariamente derivan de estudios y cálculos.

Planeación caótica

Pese a que llevamos más de medio siglo de planeación urbana, Bogotá es una ciudad urbanísticamente caótica. En un sector antaño residencial, se demuelen viviendas en buen estado y se elevan edificios de buena apariencia y dudosa calidad habitacional. En un artículo recientemente publicado en esta misma revista, eso se denominó como una “renovación urbana predio a predio”, es decir caótica.

Foto: Alcaldía de Bogotá
Desde el siglo XX se ha planeado a Bogotá desde los planes más estrictos de urbanismo.

Vivir cómodamente en una casa en un barrio como La Esmeralda puede llegar a ser prohibido por decreto (y por las leyes del mercado). Las administraciones recientes se han convertido en las dueñas del destino de los habitantes de los barrios residenciales y han decidido que ellos deben vender sus predios para que otros los ocupen, incrementando las densidades y, obviamente, las utilidades.

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Lo anterior puede ayudar a entender la cantidad de intereses, públicos y privados, que intervienen en la planeación de una ciudad como Bogotá y seguramente de cualquier otra ciudad colombiana. El debilitamiento de lo institucional, causado por el virus del neoliberalismo (si todavía se llama así), ocasiona un nivel de sometimiento a otros intereses, menos orientados al bienestar ciudadano, que finalmente se traducen en los contenidos de cualquier plan.

Los planes cuentan con estudios técnicos que los respaldan y que pueden ser muy buenos, pero la pregunta es: ¿han sido tenidos en cuenta en los resultados finales? Puede que sí, puede que no.

*Arquitecto de la Universidad Nacional de Colombia, especialista en Vivienda y Planeamiento Urbano del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento (CINVA), docente en el Doctorado de Arte y Arquitectura de la Universidad Nacional.
@alsaldar

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