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Los municipios y la minería: ¿Qué alternativas quedan?

Escrito por Clara Juliana Neira
En 2018 se resolvio que las consultas populares no podrian frenar la mineria

Clara Juliana NeiraEl Tribunal Administrativo del Quindío tumbó el acuerdo municipal que prohibió la minería en Salento. La jurisprudencia sobre participación en asuntos ambientales abre nuevos escenarios para la defensa de los territorios.

Clara Juliana Neira*

¿Qué pasó en Salento?

En abril de 2018, el alcalde de Salento (Quindío) anunció que su municipio seguiría el ejemplo de sus vecinos de Pijao, quienes le dijeron “No” a la minería en una consulta popular que fue votada tras una batalla jurídica que se extendió durante más de dos años. El Concejo Municipal ya había respaldado la propuesta y el Tribunal Administrativo del Quindío encontró que se ajustaba a la Constitución. Las elecciones fueron programadas para el domingo 15 de julio.

Sin embargo, al igual que otras veinte consultas populares promovidas entre 2015 y 2018, la de Salento fue suspendida cuando la Registraduría informó que no contaba con recursos para organizar las jornadas electorales y que el ministerio de Hacienda se rehusaba a transferirlos.

Los salentinos no se quedaron cruzados de brazos y, en febrero de este año, aprobaron un acuerdo que prohíbe la minería de metales y piedras preciosas en su municipio. Hace unos días, el acuerdo fue invalidado por el Tribunal Administrativo del Quindío.

La decisión inquieta a los municipios que, tras verse desprovistos de las consultas populares, encontraron en los acuerdos una forma de impedir la ejecución de proyectos que consideran lesivos del ambiente, de los modos de vida y de las tradiciones culturales de sus habitantes.

Pero el debate no se ha cerrado, pues las comunidades tienen otros medios para oponerse a dichos proyectos. Los tribunales administrativos y el Consejo de Estado podrían convertirse en unos de sus aliados más importantes.

Lea en Razón Pública: Las grandes mineras tienen mucho y van por más este año.

¿Y las consultas populares?

La Ley 134 de 1994 atribuye a los tribunales administrativos la tarea de verificar que las consultas populares se ajusten a la Constitución. Eso depende, básicamente, de dos cosas: el asunto a consultar debe ser de competencia de quien lo convoca y la pregunta debe redactarse de forma clara y neutra, de modo que respete la libre elección del votante.

La consulta pionera que los habitantes de Piedras promovieron en 2013 planteó un dilema que los tribunales resolvieron, con distintos enfoques, durante estos seis años: ¿Pueden los municipios vetar actividades minero energéticas, en ejercicio de sus competencias sobre ordenamiento territorial, reglamentación de los usos del suelo y defensa de su patrimonio cultural y ecológico?

Los tribunales de Tolima y de Casanare decidieron que sí al examinar las consultas de Piedras, Recetor, Monterrey y Tauramena.

Valle del Cocora.

Foto: Gobernación del Quindío
Valle del Cocora.

El del Tolima tuvo en cuenta la prevalencia constitucional del derecho a gozar de un ambiente sano y el de Casanare, el principio de autonomía territorial y el derecho a participar en el ejercicio y control del poder político.

La Sentencia SU-095 de 2018 resolvió que la minería y la explotación petrolera no podrían vetarse a través de las consultas populares.

En cambio, las consultas de Urrao, Caicedo, Pueblo Rico, Medina y Pijao fueron declaradas inconstitucionales con fundamento en la Sentencia C-123 de 2014. Para los tribunales de Antioquia, Cundinamarca y Quindío, el hecho de que la autorización de actividades mineras dependiera de una concertación entre la Nación y los municipios impedía a estos últimos excluir zonas de la minería unilateralmente.

En 2016, al revisar la consulta de Pijao, la Corte Constitucional precisó que la competencia de los municipios para proteger el ambiente y regular los usos del suelo los habilita para prohibir la minería. El gobierno, la Procuraduría, dos gremios y una firma de abogados pidieron anular el fallo y, aunque las solicitudes no prosperaron, los salvamentos de voto anticiparon que el futuro de las consultas populares estaría en manos de los nuevos integrantes de la Corte.

Mientras tanto, fueron promovidas alrededor de sesenta consultas. La mitad fueron declaradas constitucionales y solo siete alcanzaron a votarse antes de que se agotaran los recursos que las financiaban y de que la nueva Corte unificara su jurisprudencia sobre el tema. Fue así como los pobladores de más de veinte municipios –incluyendo a los de Salento– vieron frustrado su deseo de participar en la toma de decisiones que, aunque los afectan, se siguen adoptando a sus espaldas.

Puede leer: Consultas populares contra la minería: un despropósito jurídico.

El futuro de los acuerdos

La nueva Corte quedó integrada a finales de 2017, con algunos magistrados cercanos a intereses corporativos y al gobierno que le asignó el título de “locomotora del desarrollo” al sector minero energético. Por eso, y ante el nuevo ciclo de consultas, se esperaba que seleccionara pronto un caso sobre la materia. Las magistradas Cristina Pardo y Diana Fajardo eligieron la tutela que Mansarovar Energy promovió contra la consulta de Cumaral.

Un año después, la Corte anunció su decisión. La Sentencia SU-095 de 2018 resolvió que la minería y la explotación petrolera no podrían vetarse a través de las consultas populares, por dos razones:

  • La consulta es un instrumento “focalizado y limitado” que no es apto para dar “discusiones ampliadas, sistemáticas e integrales de una materia compleja”, como la de prohibir proyectos minero-energéticos.
  • La explotación del subsuelo compete a la Nación y a los territorios. Las tensiones en el ejercicio de esa competencia deben resolverse a la luz de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, lo que excluye la imposición de vetos y hace inviables las consultas.

El primer argumento es discutible: ¿acaso no fue una consulta popular la que definió la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente?, ¿acaso el apoyo al Acuerdo de Paz no se midió a través de un plebiscito? Si bien la conveniencia de adoptar esas decisiones a través de los mecanismos de la democracia directa puede controvertirse, de ahí a afirmar que someter asuntos complejos a consulta popular es inconstitucional hay mucho trecho.

La consulta previa ha sido una de las vías más efectivas para proteger los territorios afectados por proyectos de desarrollo.

El segundo argumento pasa por alto que las decisiones sobre la explotación de los recursos naturales no renovables han sido adoptadas al margen de las entidades territoriales durante años, lo que ha supuesto un veto a su participación en estos temas. ¿Qué opción les queda, mientras se diseña el instrumento de coordinación y concurrencia al que alude la sentencia?

La Corte guardó silencio al respecto, lo que explica las distintas posturas que han adoptado los tribunales administrativos y el Consejo de Estado al estudiar las consultas pendientes, los acuerdos municipales y las tutelas promovidas contra esas decisiones.

En la actualidad, acuerdos como el de Jericó y el de Urrao siguen vigentes: un juzgado de Medellín se negó a suspender el primero y el Consejo de Estado consideró acorde con la Constitución el segundo, en una decisión que reivindica el principio de participación ciudadana y el papel de los planes de ordenamiento territorial como escenarios de coordinación entre la Nación y los territorios.

La Corte estudia ese último caso actualmente. Aun si esa opción se cerrara, subsistiría la de la jurisprudencia sobre el derecho que tienen las comunidades potencialmente afectadas por actividades extractivas a participar, activa y efectivamente, en la definición de sus impactos.

Le recomendamos: ¿Podrán los municipios decidir sobre la minería en sus territorios?

Participación ciudadana

La consulta previa ha sido una de las vías más efectivas para proteger los territorios afectados por proyectos de desarrollo. Las comunidades indígenas y afrocolombianas han obtenido importantes conquistas jurídicas al reclamar la garantía de ese derecho.

A raíz de los conflictos sociales y ambientales que ha suscitado la locomotora minero-energética, otras poblaciones se han preguntado si tienen derecho a participar en la adopción de decisiones que podrían afectarlas, aún si no reivindican una identidad étnica diversa.

Minería en Salento

Foto: Alcaldía de Bucaramanga
El derecho ambiental a la participación ambiental involucra espacios que incorporen el conocimiento local y la voz de los afectados.

Aunque la jurisprudencia sobre el derecho a la participación de las comunidades que soportan las cargas ambientales de políticas y obras de infraestructura es profusa, fue una decisión de 2014 la que sistematizó las pautas para garantizarlo, en respuesta a la tutela formulada por varias familias campesinas afectadas por la construcción de un relleno sanitario en Cantagallo.

El fallo precisó que el derecho fundamental a la participación ambiental involucra espacios de participación, información y concertación que incorporen el conocimiento local y la voz de los afectados; la financiación de la asesoría necesaria para que la intervención de las comunidades sea efectiva y la verificación de los compromisos acordados.

A la luz de la decisión que condicionó la constitucionalidad de la titulación minera al agotamiento de un procedimiento “que asegure la participación ciudadana sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente diferenciados”, la sentencia de Cantagallo, así como las de Marmato y Santurbán, que contemplaron escenarios participativos de esas características, abren múltiples posibilidades de litigio. Habrá que ver si las concesiones otorgadas en Salento incluyeron esos espacios y qué dice la jurisdicción contenciosa sobre la validez de esos títulos.

 

*Abogada de la Universidad Industrial de Santander con materias cursadas de la maestría del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Colaboradora, en Colombia, del International Legal Center for Nature’s Rights (CJIDN).

 

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