Para ambientar la firma del Acuerdo y su refrendación, este repaso actualizado sobre los pactos, los avances y los desafíos pendientes en materia de cultivos ilícitos y de la lucha contra las organizaciones criminales que seguirán viviendo de la droga.
Angélica Durán Martínez*
Lo que está pendiente
Los últimos anuncios desde la mesa de La Habana muestran que, aunque el camino hacia el Acuerdo Final está despejado, hay puntos pendientes que implican desafíos importantes.
En el acuerdo sobre la solución al problema de las drogas ilícitas los puntos pendientes son:
- La forma específica que tomará el Plan Nacional de Sustitución de Cultivos de Usos Ilícitos (PNIS) con respecto a sus programas, sus atribuciones y sus zonas de influencia.
- El papel de las FARC dentro de los programas.
- La financiación de los nuevos programas y la forma de acompañamiento internacional.
- El cronograma de una conferencia sobre drogas en Naciones Unidas.
- El plan para esclarecer la relación entre drogas ilícitas y conflicto.
Aunque se trata de puntos complicados, lo pactado en el acuerdo de mayo de 2014 sugiere que no habrá mayor dificultad para cerrar este capítulo, porque ya fueron resueltos los asuntos donde había diferencias substanciales. Los desafíos más grandes vendrán en el momento de la aplicación o cumplimiento de lo pactado.
En primer lugar, el PNIS debe enfrentar retos importantes, particularmente en cuanto al cómo coordinar y/o reemplazar las agencias que actualmente participan en programas de sustitución de cultivos ilícitos.
Lo consignado en el pre-acuerdo sugiere que el Plan se enfocará inicialmente en los municipios donde las FARC han tenido más influencia y donde hay gran cantidad de cultivos ilícitos. Por otra parte, el anuncio de un plan piloto de sustitución voluntaria en Briceño, Antioquia, da pistas sobre lo que puede esperarse en materia de participación de las FARC. De aquí podría seguirse que los exguerrilleros harían parte del acompañamiento de los planes de sustitución de cultivos. Esto a su vez implicaría que las FARC o algunos de sus miembros:
- Participen directamente en el PNIS,
- Cumplan el compromiso de proveer información sobre minas,
- Garanticen la seguridad de la erradicación manual, y
- Se encarguen de mediar y dar confianza a las comunidades que no han participado en programas de desarrollo alternativo debido a la presión de este grupo guerrillero.
Lo acordado sobre el cese del fuego bilateral y en el plan piloto de Briceño también es un esbozo de lo que puede esperarse en materia de acompañamiento internacional. Lo más probable es que la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) participe tanto en la parte operativa como en el acompañamiento y monitoreo de los programas.
El tema de financiación, por otro lado, es muy complicado. En el corto plazo el gobierno ha dedicado recursos a acciones urgentes. Además, la creación del Fondo para la Consolidación de la Paz de Naciones Unidas en febrero de este año y el compromiso del gobierno para garantizar recursos seguramente harán parte del acuerdo sobre drogas ilícitas. Pero el problema radica en construir una estrategia de financiación sostenible a largo plazo.
La cuestión de si las FARC van a aportar recursos materiales es muy controversial. El grupo niega tener la fortuna que otras fuentes le atribuyen, y las cifras que se han presentado al respecto no tienen bases creíbles. Pero a juzgar por los indicios existentes, parece muy improbable que las FARC se comprometan a aportar recursos para financiar programas de sustitución de cultivos.
Lo que es probable, y deseable, es que el grupo se comprometa a dar respuestas más claras sobre su participación en el narcotráfico y sobre los recursos que ha derivado de esta actividad. Este compromiso, ligado a los procesos de justicia y verdad establecidos en el Acuerdo sobre Víctimas, puede ser la base para esclarecer la relación entre drogas y conflicto.
Los grandes retos
 Erradicación de cultivos ilícitos. Foto: Centro de Memoria, Paz y Reconciliación |
Probablemente no habrá grandes escollos para resolver los pendientes mencionados en el acuerdo sobre drogas ilícitas, pero hay grandes desafíos en su ejecución.
En primer lugar persisten las contradicciones entre la intención reformista y las prácticas concretas del gobierno en materia de política antidrogas. Pese a algunos avances, aun prevalecen las respuestas inspiradas exclusivamente por consideraciones de seguridad. El manejo del micro-tráfico es un ejemplo bien claro.
Además, los esfuerzos para involucrar a la comunidad en los diagnósticos y en los planes de sustitución de cultivos todavía son muy débiles, especialmente en las comunidades más marginadas, para quienes el proceso de paz es ajeno a sus vidas. El anuncio del plan piloto en Briceño, por ejemplo, sorprendió a la comunidad y a las autoridades locales. En estos casos, la consulta comunitaria debe hacerse desde el principio, en lugar de proponerse como un objetivo de los proyectos de sustitución.
En matera de fumigación y sustitución de cultivos tampoco existe una estrategia alternativa claramente definida. El acuerdo de mayo de 2014 afirmó que la aspersión sería el último recurso y en mayo de 2015 el presidente Santos suspendió las fumigaciones con glifosato. Pero ante el aumento de cultivos se reactivaron las fumigaciones aéreas en mayo de este año, y además se ha sugerido la erradicación terrestre con glifosato. Como explican Julian Wilches y Daniel Rico, esta decisión puede ser costosa, inefectiva y riesgosa. También confirma la tendencia a volver a la ortodoxia como respuesta inmediata al aumento de los cultivos o de la violencia asociada con las drogas.
Finalmente, no es fácil poner en práctica una nueva política criminal que combata los eslabones más dañinos del narcotráfico, como acordaron las partes. Pero se han dado avances importantes al respecto. Por ejemplo, la Fiscalía General se ha concentrado en organizaciones criminales que crean los mayores riesgos de seguridad, en lugar de perseguir casos individuales. El problema aquí radica en que las investigaciones no siempre culminan en sentencias judiciales y en que entidades como la Fiscalía y la Policía parecen tener prioridades diferentes.
¿Y las otras organizaciones criminales?
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Como he señalado en Razón Pública, un gran obstáculo para llevar a cabo lo acordado en materia de drogas consiste en la existencia de otros actores involucrados en el negocio que seguirá operando y llenarían el espacio dejado por las FARC. A este respecto hay dos desafíos claros e inmediatos.
-Por una parte hay que entender mejor las continuidades y las transformaciones del narcotráfico y de las organizaciones dedicadas a él. Los debates sobre este tema se han enfocado en entender si los grupos criminales que hoy operan –con sus múltiples y cambiantes nombres- son una nueva expresión paramilitar es decir, si son más criminales que políticos.
En este punto importa comprender que las expresiones criminales cambian tanto a lo largo del tiempo como del territorio, y que las caracterizaciones simplistas o basadas en una sola variable (por ejemplo, si el grupo ejerce o no control territorial) pecan por ignorar sus constantes cambios de estrategias y las correlaciones de fuerza. Los dos gráficos siguientes muestran esta complejidad.
Cálculos de la autora basados en datos de Indepaz y Cerac. N=932 municipios
Cálculos de la autora con datos de Indepaz y DANE. N=4392 municipio-año
El primer gráfico muestra que aunque la mayoría de municipios con presencia de bandas criminales tenían presencia paramilitar en el pasado, hay algunos que no la tenían. El segundo indica que aunque las tasas de homicidio son más altas en los municipios con Bacrim, también se dan variaciones importantes. Entender estas variaciones es esencial para una mejor respuesta a lo que viene con la implementación del acuerdo.
-El segundo desafío es cómo atacar a las organizaciones criminales ligadas al fenómeno paramilitar (un punto esencial del acuerdo de cese bilateral) sin que con ello se agrave el problema.
Es bueno que el gobierno empiece a considerar los lazos entre los grupos criminales actuales y las organizaciones paramilitares del pasado. Para reconocer el carácter más que criminal de las antes llamadas “bandas criminales”, la Directiva N. 15 del Ministerio de Defensa precisó que las organizaciones con control sobre territorio que lleven a cabo operaciones militares continuas serán conocidas como Grupos Armados Organizados (GAO) y que podrán ser atacadas por el Ejército.
Este reconocimiento es positivo. El remedio, sin embargo, sigue siendo muy similar a las respuestas militaristas del pasado. No basta con afirmar que el poder armado de los grupos criminales debe ser enfrentado por un poder armado comparable, si esto no se acompaña de una estrategia clara para acabar con las complejas causas del fenómeno. Una respuesta puramente militar podría llevar a que estos grupos se fortalezcan aún más para enfrentar al Estado. También crea brechas en el ataque a otros grupos relacionados con ellos, así como en el tratamiento de sus víctimas.
En todo caso, aunque hay mucho trabajo por hacer, el acuerdo sobre drogas abre un camino en la dirección adecuada.
* Doctora en ciencia política de Brown University y profesora asistente del Departamento de Ciencia Política de la University of Massachusetts-Lowell.
