¿Qué consecuencias internacionales se desprenden de la decisión del Gobierno de no cumplir el protocolo? ¿Será que el atentado libra al gobierno del deber de respetarlo?
Laura Betancur Restrepo*
¿Cumplir los protocolos?
El atentado del Ejército de Liberación Nacional (ELN) contra la Escuela de Cadetes de Policía General Santander ha tenido repercusiones negativas en distintos niveles:
- Primero están las víctimas mortales, los heridos y sus familias, quienes sufrieron el ataque directamente;
- También está la sociedad, que recordó la herida de los atentados con carros bomba;
- El ataque además sepultó el sueño de una paz negociada con el ELN, que habría venido a complementar los beneficios del acuerdo con las FARC.
Después del atentado, el presidente Duque afirmó que no cumpliría lo estipulado en los protocolos de ruptura de la negociación con el ELN, y exigió que el gobierno de Cuba entregara a los negociadores que se encontraban en su territorio. Pero Cuba y Noruega, países garantes del proceso de paz con el ELN, exhortaron a Duque a respetar los protocolos.
La decisión del presidente Duque ha provocado toda clase de reacciones: unos dicen que el protocolo no es un tratado, y que por tanto no es un instrumento vinculante para el derecho internacional. Es decir que el incumplimiento no tiene ninguna consecuencia. Otros en cambio llaman a respetar la palabra empeñada y recuerdan que en el pasado todos los gobiernos han cumplido los protocolos en casos similares.
Buena fe y confianza
 Colombia le está pidiendo a los países garantes que asuman el costo de no cumplir con los protocolos. Foto: Defensoría del Pueblo. |
El derecho internacional y las relaciones entre países se han basado en la buena fe, la confianza y la reciprocidad entre las partes. Con todas las dificultades y diferencias que hay entre los Estados, esos tres pilares han servido para estabilizar las relaciones políticas, diplomáticas y jurídicas.
Es claro que los acuerdos están sujetos a múltiples interpretaciones, como todo en el derecho. Pero lo mínimo que se espera de esas interpretaciones es partir del principio de buena fe y tener en cuenta las expectativas y la confianza que se creó en la comunidad internacional.
Según el canciller Carlos Holmes Trujillo, “el gobierno del presidente Duque no reconoce esos protocolos, porque los negoció el gobierno anterior”. En el mismo sentido, el alto comisionado para la paz, Miguel Ceballos, afirmó que “todos aquellos protocolos que hayan sido firmados por el gobierno anterior (…) no obligan”.
Pero hay que recordar que para el derecho internacional —y para los miembros de la comunidad internacional— los cambios de gobierno son irrelevantes. Los compromisos y obligaciones que se adoptan por parte de representantes de los gobiernos se entienden como actos de Estado y se espera un cumplimiento de buena fe, que cumpla con las expectativas creadas.
Es cierto que el gobierno Duque no retomó las negociaciones con ELN. Pero tampoco las terminó, ni avisó ningún cambio a los Estados involucrados en ellas —particularmente a Cuba, el país que los hospeda—, ni reactivó las órdenes de captura que hasta hace poco se encontraban suspendidas. En lugar de todo eso, Duque envió varios mensajes públicos donde daba a entender que estaba evaluando si continuar o no con los diálogos. Por eso es sensato suponer que la comunidad internacional tenía la expectativa de seguir acompañando las negociaciones hasta que el gobierno tomara una decisión definitiva.
El canciller colombiano dijo también que el Consejo de Seguridad de la ONU llamó al ataque del ELN un “atentado terrorista”. Según Holmes, “ese primer párrafo quiere decir que el Consejo de Seguridad caracteriza lo ocurrido como un acto terrorista y lo condena con mayor firmeza”, de modo que Colombia estaría autorizada para desconocer el protocolo.
Para el derecho los cambios de gobierno son irrelevantes.
Pero no hay que olvidar que la afirmación que menciona el canciller proviene de un comunicado de prensa y no de una resolución obligatoria del Consejo de Seguridad. Además, Holmes hace una lectura sesgada del comunicado, pues rechazar un atentado terrorista no implica necesariamente aceptar el incumplimiento de los protocolos.
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Las consecuencias políticas
 Iván Duque. Foto: Presidencia de la República |
También es importante recordar que las consecuencias de cumplir o incumplir los compromisos adquiridos no se limitan al ámbito jurídico. También hay importantes consecuencias políticas y diplomáticas que deben tenerse en cuenta.
La posición de Colombia pone a Cuba en una posición incómoda, pues si respeta los protocolos y decide no entregar a los guerrilleros, corre el riesgo de ser considerada como un Estado que acoge sospechosos de cometer actos terroristas —violando así disposiciones anteriores del Consejo de Seguridad de la ONU—.
Cuba asumió su papel como anfitrión y garante a petición de Colombia. El gobierno cubano les inspiraba la suficiente confianza a los movimientos guerrilleros. En una muestra de generosidad, la isla acogió durante un largo tiempo la mesa de negociación con las FARC y, posteriormente la del ELN, después de que Ecuador pidiera no seguir siendo la sede de los diálogos. Eso implicó que Cuba se involucrara en un proceso delicado y costoso.
Hoy, Colombia puede querer asumir el costo político interno e internacional de no cumplir con el protocolo, pero pedirles a los países garantes que lo asuman es ponerlos en una situación política y diplomática muy difícil.
Exigirles a los cubanos que entreguen a los negociadores del ELN, con el riesgo de que el cumplimiento del protocolo firmado pueda hacerlos aparecer como cómplices del terrorismo ante la comunidad internacional, es cuando menos una actitud ingrata y políticamente hostil.
Es probable que en el futuro nuestro país necesite nuevamente el apoyo de Cuba.
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Pero además de desconsiderada, se trata de una actitud poco estratégica por parte de Colombia, pues es probable que en el futuro nuestro país necesite nuevamente el apoyo de Cuba y de otros Estados para adelantar diálogos de paz. Un precedente como este no deja bien parada nuestra diplomacia internacional.
Por su parte, Chile y Brasil han decidido apoyar al gobierno Duque: algo entendible y respetable, pues su apuesta política actual tiene más intereses comunes con Colombia.
Pero Noruega ha tenido una larga historia como país mediador, acompañante y garante en múltiples procesos de paz en el mundo, y no cumplir con su palabra en estos protocolos también le puede traer consecuencias negativas en otros procesos de paz en los que intervenga.
Hay otro camino
 Las declaraciones del Canciller sugieren que dada la condena de la ONU al atentado, existe una obligación internacional de hacer justicia. Foto: Cancillería de Colombia |
El conflicto colombiano ha producido profundas y dolorosas fracturas sociales que se atizan cuando ocurren episodios tan absurdos y violentos como este.
Los protocolos de ruptura de las negociaciones son firmados justamente en previsión de estos momentos críticos, que pueden incluir acciones desmesuradas de alguna de las partes. Se trata de unas reglas de juego que ofrecen un procedimiento claro y seguro para todos, ya sea en caso de una terminación de mutuo acuerdo o porque las acciones de una parte son intolerables para la otra.
Es verdad que el ELN actuó con violencia y que no parece tener voluntad real de paz. Eso, de algún modo, justifica la decisión del Gobierno de no seguir dialogando con la guerrilla. Pero otra cosa es desconocer el camino previsto para poner fin a las negociaciones, y pedirles a los países garantes que incumplan sus promesas y detengan y extraditen a los guerrilleros.
Puede parecer difícil que los negociadores del ELN regresen al país sin ser capturados, como se había pactado en un principio. Pero eso no impide que, posteriormente, el Estado los persiga y los lleve a la justicia.
Dicho de otro modo, Duque puede mostrar “mano dura” sin necesidad de dañar la reputación de Colombia como un Estado históricamente respetuoso de sus compromisos internacionales, jurídicos y diplomáticos. Tampoco hay necesidad de poner a los Estados garantes, que han apoyado y ayudado a Colombia en su búsqueda de la paz, en una posición tan difícil.
Comparto el análisis de Rodrigo Uprimny: respetar la palabra empeñada y el derecho, a pesar del irrespeto de los grupos violentos, es un elemento característico y diferenciador de un Estado de derecho, algo que debemos proteger aún en momentos de crisis.
* Ph.D., profesora asistente de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, experta en derecho internacional.
