Una apuesta por la igualdad regional

Luis Fernando Velasco, el alto consejero para las Regiones, anunció que el gobierno aplazará durante una semana los Diálogos Regionales Vinculantes para hacer algunos ajustes en su metodología.

Estos diálogos se llevarán a cabo en 50 subregiones y servirán de base para el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND). El proceso ayudaría a diseñar un conjunto de políticas que reduzcan las brechas socioeconómicas y mejoren las capacidades productivas, socio ecológicas y ecosistémicas de las regiones, empezando por las más atrasadas.

El PND se concreta en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI) que sirve de marco para los presupuestos anuales del Estado; por eso los Diálogos Regionales Vinculantes también implicarían que el gasto público se dirija sobre todo a las regiones con más carencias sociales.

Variaciones en el nivel de pobreza

Al igual que muchos países del mundo, Colombia enfrenta una aguda crisis social y económica.

A finales del año pasado, el 70,3 % de la población se encontraba en pobreza o vulnerabilidad. Con la inflación del 11,2 % prevista para este año, la situación puede agravarse a tal punto que ocho de cada diez colombianos se encontrarían en pobreza o vulnerabilidad monetaria para finales de 2022.

En términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI), la situación es mucho menos mala en las ciudades que en el campo—11,5 % de pobreza en las primeras y 31 % en las áreas rurales—.

Como muestra el cuadro siguiente, hay regiones o subregiones donde el indicador NBI es de apenas un dígito —Caldas, Oriente Santandereano, Cundinamarca Occidental, Eje Cafetero, Sabana de Cundinamarca, Antioquia Central, Valle del Cauca y Bogotá Región—, y otras donde más del 50 % de la población se encuentra con NBI: Alta Guajira, Vaupés, Subregión Orinoquia, Subregión del Atrato, Inírida, Subregión del Darién, Subregión del Pacifico Norte y Pacifico Nariñense.

Fuente: Dane. Cálculos propios.

Las desigualdades anteriores parecen estar relacionadas con la distribución desigual de las actividades económicas y las distintas capacidades tributarias de las regiones o subregiones en cuestión.

Quién recauda los impuestos  

La Constitución señala tres principios para concertar las labores entre la Nación y los niveles territoriales de gobierno:

• Coordinación para lograr los fines del Estado.
• Concurrencia o participación conjunta cuando los niveles territoriales no tengan la capacidad o cuando el problema supere el interés local o regional.
• Subsidiariedad para ayudar a las entidades territoriales cuando carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para cumplir sus funciones.

La aplicación de estos principios constitucionales es especialmente importante cuando se nota que la Nación recauda el 80% del total de los ingresos del Estado (200,1 billones de pesos en 2021 —equivalente al 17,0 % del PIB—), los departamentos perciben apenas un 7% en y los municipios el restante 13% —0,6 % y 2,3 % del PIB, respectivamente— (Gráficas 1 y 2).

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Desigualad en el recaudo y en el nivel de ingreso

El 57% del recaudo fiscal departamental (9,6 billones de pesos en 2021) se concentró en 5 de los 32 departamentos: Cundinamarca —16,6 %—, Antioquia —16,3 %—, Valle del Cauca —12,4 %—, Santander —6,2 %— y Atlántico —5,6 %—.

Estos cinco departamentos reúnen menos del 39 % de la población total, pero generan el 42 % del producto, así que tienen un ingreso per cápita más alto que la mayoría de los departamentos (exceptuando a Bogotá D.C. y los departamentos de gran riqueza petrolera o minera, como Casanare, Meta y Santander) Ver gráficos 3 y 4.

Casanare, Bogotá, Meta, Santander y Valle del Cauca son los departamentos más ricos por habitante, con un promedio de 33,6 millones de pesos anuales por persona, cuatro veces más que el de Vichada, Vaupés, Guainía y Chocó. Por eso el coeficiente Gini del PIB por habitante entre los departamentos es 0,293, superior al 0,20 promedio para los de la OCDE.

En lo municipal, hay que señalar que 13 unidades concentran alrededor del 50 % de la producción nacional y el 35 % de la población: Bogotá, D.C. —25,7 % del PIB—, Medellín —6,3 %—, Cali —4,7 %—, Barranquilla —2,9 %—, Cartagena —2,2 %—, Bucaramanga —1,6 %—, Barrancabermeja —1,3 %—, Pereira —1 %—, Cúcuta —1 %—, Envigado —0,93 %—, Ibagué —0,92 %—, Yumbo —0,91 %— y Villavicencio —0,87 %—.

Del mismo modo, los 462 municipios con un PIB por habitante inferior a diez millones de pesos por persona participan en la producción nacional con apenas el 9 %. En contraposición, los dos municipios con mayor ingreso per cápita en Colombia, Puerto Gaitán y Castilla la Nueva en el departamento del Meta, tuvieron un PIB por habitante 23 veces superior al de los 462 municipios de menor PIB por habitante y 60 veces mayor que el de los 100 municipios de menores ingresos per cápita.

Por lo anterior el coeficiente Gini del PIB por habitante municipal resulta ser 0,396 con Bogotá y de 0,314 sin Bogotá, de modo que la concentración municipal es un tercio mayor que la departamental: hay bastante más desigualdad entre los municipios que entre los departamentos de Colombia.

Y por su parte, el 54% de los recaudos municipales de 2021 (28,3 billones de pesos), beneficiaron a cinco entidades territoriales: Bogotá D.C. —33,2 %—, Medellín —7,5 %—, Cali —5,9 %—, Barranquilla —4,3 %— y Cartagena —2,7 %—.

Apenas 24 municipios tienen un recaudo tributario per cápita superior al de Bogotá (Gráfica 5). El recaudo per cápita de estos 24 municipios es 29 veces superior al de los cien municipios con menor recaudo por habitante —$60,320/hab. en promedio—. El municipio con mayor recaudo por habitante, Cota, Cundinamarca, es 63 veces el de aquellos cien municipios.

Por su parte, los datos de pobreza monetaria y tributación per cápita guardan una relación positiva, como lo sugieren las Gráficas 6 y 7 para las 23 principales ciudades en Colombia.

Esto sugiere que, en aquellos municipios donde el recaudo por habitante es bajo, los niveles de pobreza monetaria tienden a ser elevados, con lo cual la capacidad de las unidades municipales es insuficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos.

Implicaciones para el Plan de Desarrollo

La elevada heterogeneidad social, económica y de disponibilidad de recursos tributarios en las regiones deben estar presentes a la hora de definir el PND 2022-2026 y los proyectos y programas de inversión del PPI, así como las posibles fuentes de financiamiento de cada uno de ellos.

Los municipios con peor situación social cuentan con menor capacidad relativa para financiar acciones públicas y avanzar en la inclusión social y la reducción de las inequidades. En ese sentido, la responsabilidad del gobierno es clave.

Además, como complemento indispensable, es necesario mejorar el manejo de las finanzas públicas departamentales, municipales y nacional, con el aumento de la presión tributaria en un marco de justicia tributaria y bajo los principios constitucionales de equidad, progresividad y justicia.

También se debe impulsar una reforma efectiva del impuesto predial donde se conjugue la vocación y el uso del suelo en la definición de las tarifas, así como el de industria y comercio, entre otros.