Diálogos Regionales, Plan de Desarrollo y la desigualdad entre territorios
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Los Diálogos Regionales, el Plan de Desarrollo y el drama de la desigualdad entre los territorios

Escrito por Luis Jorge Garay - Jorge Enrique Espitia
Los Diálogos Regionales Colombianas

Estas son las diferencias en el nivel de pobreza, los ingresos por habitante y el recaudo tributario de las regiones y subregiones de Colombia. Qué buscan y cuáles son los desafíos de los “diálogos regionales vinculantes”.

Luis Jorge Garay Salamanca* y Jorge Enrique Espitia Zamora**

Una apuesta por la igualdad regional

Luis Fernando Velasco, el alto consejero para las Regiones, anunció que el gobierno aplazará durante una semana los Diálogos Regionales Vinculantes para hacer algunos ajustes en su metodología.

Estos diálogos se llevarán a cabo en 50 subregiones y servirán de base para el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND). El proceso ayudaría a diseñar un conjunto de políticas que reduzcan las brechas socioeconómicas y mejoren las capacidades productivas, socio ecológicas y ecosistémicas de las regiones, empezando por las más atrasadas.

El PND se concreta en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI) que sirve de marco para los presupuestos anuales del Estado; por eso los Diálogos Regionales Vinculantes también implicarían que el gasto público se dirija sobre todo a las regiones con más carencias sociales.

Variaciones en el nivel de pobreza

Al igual que muchos países del mundo, Colombia enfrenta una aguda crisis social y económica.

A finales del año pasado, el 70,3 % de la población se encontraba en pobreza o vulnerabilidad. Con la inflación del 11,2 % prevista para este año, la situación puede agravarse a tal punto que ocho de cada diez colombianos se encontrarían en pobreza o vulnerabilidad monetaria para finales de 2022.

En términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI), la situación es mucho menos mala en las ciudades que en el campo—11,5 % de pobreza en las primeras y 31 % en las áreas rurales—.

Como muestra el cuadro siguiente, hay regiones o subregiones donde el indicador NBI es de apenas un dígito —Caldas, Oriente Santandereano, Cundinamarca Occidental, Eje Cafetero, Sabana de Cundinamarca, Antioquia Central, Valle del Cauca y Bogotá Región—, y otras donde más del 50 % de la población se encuentra con NBI: Alta Guajira, Vaupés, Subregión Orinoquia, Subregión del Atrato, Inírida, Subregión del Darién, Subregión del Pacifico Norte y Pacifico Nariñense.

Población con Necesidades Básicas Insatisfechas según subregiones para los diálogos regionales vinculantes (%)

SUBREGION DEL PND 2022-2026

Personas en NBI

Cabecera

Resto

 ALTA GUAJIRA 73% 46% 85%
 VAUPÉS 69% 31% 86%
 SUBREGIÓN ORINOQUIA 68% 33% 85%
 SUBREGIÓN DEL ATRATO 66% 70% 60%
 INÍRIDA 59% 40% 80%
 SUBREGIÓN DEL DARIEN 56% 33% 71%
 SUBREGION DEL PACIFICO NORTE 52% 31% 63%
 PACIFICO NARIÑENSE 51% 49% 53%
 MONTES DE MARÍA 44% 44% 43%
 URABÁ 41% 24% 58%
 BAJO CAUCA 36% 23% 58%
 AMAZONIA 35% 26% 46%
 SUBREGIÓN DEL SINÚ 35% 21% 51%
 MUNICIPIOS RIBEREÑOS DEL MAGDALENA 33% 28% 39%
 SUR DE LA GUAJIRA 33% 21% 56%
 FRONTERA ORIENTAL ARAUCANA 32% 26% 45%
 MAGDALENA MEDIO 32% 22% 47%
 LA MOJANA 31% 24% 43%
 CATATUMBO 30% 16% 47%
 AMAZONIA ORIENTAL 28% 16% 48%
 CAQUETÁ AMAZONICA 24% 17% 38%
 SUBREGIÓN DEL TAYRONA 24% 20% 37%
 SUBREGIÓN VALLENATA 24% 19% 39%
 CANAL DEL DIQUE 21% 19% 29%
 AMAZONIA OCCIDENTAL 20% 13% 30%
 NORDESTE ANTIOQUEÑO 20% 14% 28%
 PACIFICO 19% 14% 39%
 MACIZO COLOMBIANO 18% 10% 23%
 FRONTERA CON ECUADOR 17% 9% 23%
 BAJO MAGDALENA 16% 12% 26%
 CASANARE 16% 12% 27%
 ZONA PETROLERA 16% 12% 24%
 FRONTERA COLOMBO VENEZOLANA 15% 13% 27%
 ZONA INSULAR 15% 19% 6%
 NORTE DEL CAUCA 14% 10% 18%
 SUBREGIÓN LLANERA 14% 8% 31%
 ZONA VOLCÁNICA NARIÑO 14% 10% 19%
 HUILA 13% 9% 18%
 TOLIMA CENTRAL 12% 7% 23%
 ÁREA METROPOLITANA DEL ATLÁNTICO 11% 10% 23%
 ALTIPLANO CUNDIBOYACENSE 10% 5% 17%
 CALDAS 9% 7% 15%
 ORIENTE SANTANDEREANO 9% 5% 20%
 CUNDINAMARCA OCCIDENTAL 8% 6% 12%
 EJE CAFETERO 8% 6% 16%
 SABANA DE CUNDINAMARCA 8% 5% 13%
 ANTIOQUIA CENTRAL 7% 5% 17%
 VALLE DEL CAUCA 5% 5% 10%
 BOGOTÁ REGIÓN 4% 4% 7%
 TOTAL NACIONAL 14% 10% 30%

Fuente: Dane. Cálculos propios.

Las desigualdades anteriores parecen estar relacionadas con la distribución desigual de las actividades económicas y las distintas capacidades tributarias de las regiones o subregiones en cuestión.

Quién recauda los impuestos  

La Constitución señala tres principios para concertar las labores entre la Nación y los niveles territoriales de gobierno:

  • Coordinación para lograr los fines del Estado.
  • Concurrencia o participación conjunta cuando los niveles territoriales no tengan la capacidad o cuando el problema supere el interés local o regional.
  • Subsidiariedad para ayudar a las entidades territoriales cuando carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para cumplir sus funciones.

La aplicación de estos principios constitucionales es especialmente importante cuando se nota que la Nación recauda el 80% del total de los ingresos del Estado (200,1 billones de pesos en 2021 —equivalente al 17,0 % del PIB—), los departamentos perciben apenas un 7% en y los municipios el restante 13% —0,6 % y 2,3 % del PIB, respectivamente— (Gráficas 1 y 2).

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Desigualad en el recaudo y en el nivel de ingreso

El 57% del recaudo fiscal departamental (9,6 billones de pesos en 2021) se concentró en 5 de los 32 departamentos: Cundinamarca —16,6 %—, Antioquia —16,3 %—, Valle del Cauca —12,4 %—, Santander —6,2 %— y Atlántico —5,6 %—.

Estos cinco departamentos reúnen menos del 39 % de la población total, pero generan el 42 % del producto, así que tienen un ingreso per cápita más alto que la mayoría de los departamentos (exceptuando a Bogotá D.C. y los departamentos de gran riqueza petrolera o minera, como Casanare, Meta y Santander) Ver gráficos 3 y 4.

Casanare, Bogotá, Meta, Santander y Valle del Cauca son los departamentos más ricos por habitante, con un promedio de 33,6 millones de pesos anuales por persona, cuatro veces más que el de Vichada, Vaupés, Guainía y Chocó. Por eso el coeficiente Gini del PIB por habitante entre los departamentos es 0,293, superior al 0,20 promedio para los de la OCDE.

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Fuente: Dane. Cálculos propios.

En lo municipal, hay que señalar que 13 unidades concentran alrededor del 50 % de la producción nacional y el 35 % de la población: Bogotá, D.C. —25,7 % del PIB—, Medellín —6,3 %—, Cali —4,7 %—, Barranquilla —2,9 %—, Cartagena —2,2 %—, Bucaramanga —1,6 %—, Barrancabermeja —1,3 %—, Pereira —1 %—, Cúcuta —1 %—, Envigado —0,93 %—, Ibagué —0,92 %—, Yumbo —0,91 %— y Villavicencio —0,87 %—.

Del mismo modo, los 462 municipios con un PIB por habitante inferior a diez millones de pesos por persona participan en la producción nacional con apenas el 9 %. En contraposición, los dos municipios con mayor ingreso per cápita en Colombia, Puerto Gaitán y Castilla la Nueva en el departamento del Meta, tuvieron un PIB por habitante 23 veces superior al de los 462 municipios de menor PIB por habitante y 60 veces mayor que el de los 100 municipios de menores ingresos per cápita.

Por lo anterior el coeficiente Gini del PIB por habitante municipal resulta ser 0,396 con Bogotá y de 0,314 sin Bogotá, de modo que la concentración municipal es un tercio mayor que la departamental: hay bastante más desigualdad entre los municipios que entre los departamentos de Colombia.

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Foto: DPN - Los municipios con peor situación social cuentan con menor capacidad relativa para financiar acciones públicas y avanzar en la inclusión social y la reducción de las inequidades.

Con la inflación del 11,2 % prevista para este año, la situación puede agravarse a tal punto que ocho de cada diez colombianos se encontrarían en pobreza o vulnerabilidad monetaria para finales de 2022.

Y por su parte, el 54% de los recaudos municipales de 2021 (28,3 billones de pesos), beneficiaron a cinco entidades territoriales: Bogotá D.C. —33,2 %—, Medellín —7,5 %—, Cali —5,9 %—, Barranquilla —4,3 %— y Cartagena —2,7 %—.

Apenas 24 municipios tienen un recaudo tributario per cápita superior al de Bogotá (Gráfica 5). El recaudo per cápita de estos 24 municipios es 29 veces superior al de los cien municipios con menor recaudo por habitante —$60,320/hab. en promedio—. El municipio con mayor recaudo por habitante, Cota, Cundinamarca, es 63 veces el de aquellos cien municipios.

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Fuente: Dane, DNP. Cálculos propios.

Por su parte, los datos de pobreza monetaria y tributación per cápita guardan una relación positiva, como lo sugieren las Gráficas 6 y 7 para las 23 principales ciudades en Colombia.

Esto sugiere que, en aquellos municipios donde el recaudo por habitante es bajo, los niveles de pobreza monetaria tienden a ser elevados, con lo cual la capacidad de las unidades municipales es insuficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos.

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Fuente: Dane, DNP. Cálculos propios.

Implicaciones para el Plan de Desarrollo

La elevada heterogeneidad social, económica y de disponibilidad de recursos tributarios en las regiones deben estar presentes a la hora de definir el PND 2022-2026 y los proyectos y programas de inversión del PPI, así como las posibles fuentes de financiamiento de cada uno de ellos.

Los municipios con peor situación social cuentan con menor capacidad relativa para financiar acciones públicas y avanzar en la inclusión social y la reducción de las inequidades. En ese sentido, la responsabilidad del gobierno es clave.

Además, como complemento indispensable, es necesario mejorar el manejo de las finanzas públicas departamentales, municipales y nacional, con el aumento de la presión tributaria en un marco de justicia tributaria y bajo los principios constitucionales de equidad, progresividad y justicia.

También se debe impulsar una reforma efectiva del impuesto predial donde se conjugue la vocación y el uso del suelo en la definición de las tarifas, así como el de industria y comercio, entre otros.

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