Ordenar el territorio rural, otorgar seguridad jurídica, tener presencia territorial y conseguir fuentes de financiación alternativas para formalizar la propiedad rural. Aquí los pasos y medidas concretas que bien podría adoptar el gobierno de Duque.
Enrique Herrera Araújo*
Instituciones dispersas, distantes y desarticuladas
El problema de la tierra rural en Colombia es de una dificultad mayúscula: en la ruralidad nació las FARC y también fue y es la paridera de la violencia estructural del país. Y la tierra y su informalidad pero más que ello, el territorio y su control son espacios pero también escenarios para que germine y se reproduzca lo informal lo ilícito y lo criminal como por ejemplo, la minería ilegal, el tráfico de armas y de drogas o la constitución de corredores estratégicos de retaguardia o de tránsito.
La tierra (y más que la tierra) es el control territorial la causa de conflictos inacabables en el país en el que la falta de Estado y la precaria presencia de la institucionalidad formal en la ruralidad es desconcertante. Por ello, la informalidad es la regla del juego en la ruralidad.
El presidente Santos reestructuró el sector agrario y creó tres grandes entidades: la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART).
Santos creó además la Unidad de Restitución de Tierras (URT), la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) y adoptó una infinidad de planes para el sector.
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Pero ello generó multiplicidad de instituciones, duplicidad de funciones, dispersión de recursos, falta de coordinación institucional y poca presencia en el territorio que también se tradujo en una atomización de planes tales como los PDET, Contratos Paz, POSPR, PDRET, PIDAR, PNIS, PDEA, ZIDRES, ZRC, etc. que compiten entre sí y que no se articulan entre ellos. La ausencia territorial es crítica, la ANT tiene apenas ocho oficinas que denomina “Unidades de Gestión Territorial”, ubicadas por ejemplo, en Bogotá, Santa Marta, Montería y Villavicencio. Por eso un campesino que viva en el sur de La Guajira tiene que viajar a Santa Marta para tramitar cualquier solicitud, pagando de su bolsillo los gastos de transporte, alojamiento, alimentación y papeleos del caso.
El diseño institucional del sector agro es inapropiado, por lo fuertemente centralizado, lo cual ha sido sin lugar a duda una causa estructural de la ineficacia de la política pública rural y en este sentido podría decirse que la misma se caracteriza por ser una macrocefalia a nivel central que concentra competencias, recursos y decisiones.
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¿Qué hacer?
 Ruralidad en Colombia. Foto: Región Central |
En buena hora el gobierno Duque consignó la reforma institucional para el desarrollo rural dentro de los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Sin embargo sería necesario que la reestructuración involucre a los gobierno territoriales: las Secretarias Departamentales y Municipales de Agricultura; los Consejos Seccionales de Desarrollo Rural (CONSEAS); los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), y el Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura (CONSA).
También es conveniente fortalecer los mecanismos de articulación entre los varios niveles de gobierno y entre éstos y el sector privado, con un enfoque descentralizador como el que propuso la Misión para la Transformación del Campo Colombiano particularmente el que denominó Organismos Cogestionadores de Decisión.
La ANT debe abordar la problemática desde la perspectiva del ordenamiento territorial -no solo desde el enfoque reducido de formalizar la propiedad rural-. Y, claro, el ordenamiento territorial debe ser visto en sus distintas dimensiones, no únicamente desde lo social, a lo cual se reducen los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR). Urge incorporar las dimensiones productiva, económica, jurídica, fiscal, étnica y ambiental.
La ANT necesita fuentes de financiación alternativas.
Por su parte los POSPR deben entenderse también, y en la misma línea del catastro multipropósito como un sistema de información para la gestión, administración de las tierras y la construcción de los territorios, así como un instrumento para la gobernanza y la organización social de la propiedad rural.
Igualmente, en su componente jurídico, los POSPR deben otorgar seguridad jurídica a la propiedad, limar los conflictos de linderos, conciliar la información del registro con el catastro y reflejar las características físicas, económicas, productivas, ambientales y jurídicas para cada predio.
El Plan de Ordenamiento Territorial es la puerta de entrada para intervenir el territorio rural. Pero antes tendría que aplicarse el catastro multipropósito y unificar la multiplicidad de planes existentes a uno solo, integrado y coherente.
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Los desafíos
 Agencia Nacional de Tierras. Foto: Unidad Restitución de Tierras |
Entre tanto, en materia de tierras y bajo la égida de la ANT, el gobierno que comienza tendría que abordar varias tareas y resolver varios desafíos, así:
El presupuesto y financiación alternativa
En 2017, el presupuesto de la ANT fue de 291 mil millones; en 2018, de 236 mil millones y para 2019 tendrá según el proyecto de presupuesto tan solo 118 mil millones. De allí deberán descontarse un poco más de 17 mil millones para la planta temporal de 163 funcionarios, de modo que apenas quedarán cerca de 100 mil millones para cumplir todos sus compromisos. Por eso, la ANT necesita fuentes de financiación alternativas si de verdad se pretende que ella impulse los planes de ordenamiento y la formalización de la propiedad rural con medidas como:
- El aumento del incentivo en el impuesto predial si el propietario formaliza su predio;
- Una tasa especial por servicio a empresas mineras o de hidrocarburos u otras por formalizar predios para constituir servidumbres;
- Destinar a este propósito una parte de las regalías y de los recursos que otorga el Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) Paz, en un ejercicio de cofinanciación entre las regiones y la Nación.
- Utilizar la figura de Obras por Impuestos para que las empresas privadas puedan financiar la formalización y los planes de ordenamiento territorial como parte del pago de sus gravámenes. Para esto habría que ampliar la cobertura de las Zonas Más Afectadas por el Conflicto (ZOMAC) y modificar la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 1650 de 2017.
- Cooperación internacional
Sincerar cuentas de la agenda social del Ministerio de Agricultura
Santos dejó encartada a la ANT con una infinidad de compromisos que la desbordan presupuestal e institucionalmente con, por ejemplo, la Cumbre agraria, campesina, étnica y popular; o con la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos –ANUC-; o con la población ROM; o con la Comisión Nacional de Territorios Indígenas (CNTI); o con el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) que en total no suman cientos de millones, sino varios billones de pesos.
Por eso es importante que la ANT sincere las cuentas, enumere los compromisos, indique los que puede y los que no puede cumplir pues es claro que nadie está obligado a lo imposible.
La ANT y las áreas con potencial rentable
El artículo 40 del Decreto 902 de 2017 establece que para cumplir el Acuerdo con las FARC en lo tocante a los planes de ordenamiento social de la propiedad rural la ANT dará prioridad “a los territorios destinados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), por el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y las áreas donde existan Zonas de Reserva Campesina” y con ello, amarra y confina la operación de la ANT a dichas zonas.
Dado que el Presidente Duque y su ministro Andrés Valencia le apuestan a atraer inversión y comercio en áreas potenciales para ello ( precisamente las zonas PDET, ZRC Y PNIS no son ni las más competitivas ni las mas rentables ni las más atractivas) la ANT tiene que comenzar a intervenir las áreas rentables pero para hacerlo tal vez se necesite un artículo en la ley del Plan Nacional de Desarrollo que le permita a la ANT formalizar, ordenar el territorio y otorgar seguridad jurídica en zonas distintas a las anteriormente mencionadas.
Crear la autoridad judicial y el procedimiento judicial especializado
También sería bueno aprovechar el proyecto de reforma a la justicia que presentó el gobierno para crear una rama especializada y un procedimiento judicial para dirimir los conflictos en materia de reconocimiento de derechos sobre la propiedad. De lo contrario, la formalización no pasará de ser un sueño, pues todos sabemos lo interminable que son los procesos judiciales en Colombia.
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La propuesta ya había surgido en el artículo 78 del Decreto 902 de 2017, pero el artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, porque establecía una competencia indeterminada y queda todavía pendiente la creación del procedimiento judicial de que trata el articulo 79 del mismo decreto.
* Abogado, especialista en desarrollo regional y magister artis en gestión pública. Experto en tierras, desarrollo rural.
@enriqueha
