Los cambios que le hicieron (y los que no) a la reforma tributaria

El gobierno aceptó muchos cambios puntuales pero sigue obsesionado con cómo tapar el hueco. Los reajustes favorecen a las empresas y a la clase media-baja, pero la clase media en su conjunto sigue siendo la que pierde. 

Jorge Enrique Espitia*

Quién hizo los reajustes

Para el primer debate del proyecto de reforma tributaria en el Congreso se presentaron tres ponencias:

• La del senador Antonio Navarro Wolff de la Alianza Verde;
• La del Centro Democrático; y
• La ponencia oficial del gobierno.

Cada uno de estos tres documentos proponía cambios más o menos importantes en el articulado del proyecto inicial, pero al final del proceso las dos primeras ponencias fueron descartadas y la propuesta del gobierno fue adoptada por la mayoría oficialista, de manera que fue el propio gobierno quien introdujo los reajustes y quien por tanto debería responder por sus alcances. 

El problema más inmediato y obvio de las finanzas públicas consiste en que los ingresos tributarios de la Nación no alcanzan a cubrir sus pagos.

Un hueco que se expande

El problema más inmediato y obvio de las finanzas públicas consiste simplemente en que los ingresos tributarios de la Nación no alcanzan a cubrir sus pagos (Gráfica 1) ni su Presupuesto (Gráfica 2). Y esta situación se ha agravado durante los últimos años:

• En 2012 la diferencia entre el recudo y los pagos (sin contar el servicio de la deuda) fue de 1,2 puntos porcentuales del PIB y de 2,7 por ciento respecto del Presupuesto Nacional (sin servicio de la deuda).
• Entre 2013 y 2015 empeoró la situación; por ejemplo, la diferencia entre los ingresos tributarios y el presupuesto nacional, con deuda y sin deuda, aumentó en 69 billones y en 28 billones de pesos respectivamente, debido a la pérdida de recursos derivados del sector minero.
• En 2013 Ecopetrol le giró a la Nación cerca del 2 por ciento del PIB como dividendos (16 billones), pero para 2017 este rubro será casi inexistente.

Gráfica 1. Ingresos tributarios vs. pagos (porcentaje del PIB)

Fuente: Confis. Cálculos propios.

Gráfica 2. Recaudo tributario vs. presupuesto nacional (porcentaje del PIB)

Fuente: Min Hacienda. Cálculos propios.

Para comprobar la gravedad de la situación basta mirar la evolución de los valores esperados de recaudo frente a las apropiaciones presupuestales, con y sin deuda (Cuadro 1). En 2016, los ingresos tributarios cubrieron el 58 por ciento del Presupuesto General de la Nación (PGN) y el 59,4 por ciento del Presupuesto de 2017. En 2020, este valor sería del 82,8 por ciento, con un monto presupuestal igual al de 2017.

Bajo estas circunstancias, el objetivo de la reforma tributaria para el gobierno nacional y su bancada en el Congreso es simplemente cerrar la brecha financiera, que dificulta el cumplimiento de la regla fiscal y pone en entredicho la nota “satisfactoria” de las calificadoras de riesgo sobre la economía colombiana.

Y en efecto: tanto en el proyecto inicial como en la versión reajustada del gobierno, la reforma se orienta sobre todo a aumentar el recaudo, sin mucho énfasis o atención a los  problemas de fondo del sistema tributario. Por eso hay que decir que en resumen primó y siguió primando lo coyuntural sobre lo estructural.      

Problemas estructurales

Aumento en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) para bicicletas y motocicletas.  Foto: Wikimedia Commons

Varios estudios sobre el sistema tributario colombiano (CEPAL, OCDE, Banco Mundial, Comisión de Expertos) ya han destacado, entre otros, los siguientes problemas:

1. El bajo nivel de recaudo;
2. Un impacto muy limitado sobre la distribución del ingreso;
3. Los excesivos beneficios para personas naturales y jurídicas (cerca de  9 billones de pesos), que reducen de manera marcada la tarifa nominal;
4. Las exenciones que se concentran en los niveles superiores de ingreso, deterioran la equidad horizontal y vertical para las empresas y las personas naturales, así como la competitividad de otros actores económicos;
5. Los contribuyentes con mayor capacidad se aprovechan de las lagunas legales del   sistema fiscal nacional e internacional, lo que aumenta la evasión y elusión en impuestos como el de renta (30 por ciento) e IVA (25 por ciento).  
6. El sistema es difícil de administrar dada la legislación casuística para cada uno de los sectores.

Estos fueron los cambios

Empresa Ecopetrol fue muy representativa para ingresos del país.  Foto:  Wikimedia Commons

Para corregir los problemas anteriores se necesitan varios cambios fundamentales. Algunos de estos cambios no se tuvieron en cuenta en el proyecto inicial de la reforma, algunos fueron introducidos en la ponencia gubernamental y algunos otros fueron materia de modificaciones, así:

• Aumentar el recaudo tributario. La principal fuente de nuevos recursos que contempla la reforma no es la ampliación de la base gravable del impuesto al valor agregado (IVA) sino la tarifa que aumentará del 16  al 19 por ciento. Este reajuste, que se mantuvo igual tras la ponencia del gobierno, produciría un recaudo adicional equivalente a un punto porcentual del PIB.

Sin embargo se incluyó una “zanahoria” o estímulo, pues a partir de 2017 0,5 puntos del IVA (la mitad de un punto) “se destinarán a la financiación del aseguramiento en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud” y “a la financiación de la educación”. También se eliminó la exención a los camarones y langostinos, que quedaron gravados a la tarifa general del IVA.

Una de las reformas más llamativas fue eliminar el impuesto a las bebidas azucaradas. Además, se incluyeron entre los bienes que no causan IVA a las bicicletas, las motos, los motocarros y sus partes para los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. Tampoco se gravó la “venta de maquinaria y equipos destinados al desarrollo de proyectos o actividades que sean exportadores de certificados de reducción de emisiones de carbono”.

Aquí se observa la insistencia del gobierno y de los representantes de las grandes empresas en volver a librar de impuestos las inversiones en activos fijos, pues este rubro representó en las declaraciones de renta de las empresas cerca de 10 billones de pesos anuales (una renuncia de cerca de 3,5 billones de pesos al impuesto de renta).

En este momento muchas empresas utilizan el atajo de la venta de maquinaria y equipos que permiten  reducir las emisiones de gases efecto invernadero. Pero, ¿será que existe una nueva tecnología, en cualquier área, que no cumpla con este parámetro?

En resumen primó y siguió primando lo coyuntural sobre lo estructural.       

De igual manera se gravaron con un IVA del 5 por ciento varias sub-partidas de maquinaria agrícola que estaban sujetas a la tarifa general del 16 por ciento, así como la “primera venta de unidades de vivienda nueva cuyo valor supere las 26.800 UVT” (804 millones de pesos). En la ponencia del gobierno no se discute el IVA que debería tener la adquisición de la segunda vivienda, y se mantuvo el tratamiento preferencial del que gozan las viviendas de interés social (VIS) y de interés prioritario (VIP).

• Hay que gravar los dividendos. En la propuesta inicial de la Comisión de Expertos no se hacía distinción a este respecto entre personas naturales y jurídicas. Esta diferencia fue introducida por el gobierno nacional en su proyecto inicial, buscando gravar los dividendos de las personas naturales para propiciar la constitución de sociedades. Pero en la ponencia presentada el mismo gobierno modificó su propuesta en cuanto a la tarifa del impuesto correspondiente a dividendos o participaciones percibidos por sociedades u otras entidades extranjeras, del 10 por ciento al 5 por ciento, “con el fin de promover la competitividad”.

• Eliminar todas las exenciones fiscales y aumentar el gasto presupuestal en los casos que fuese necesario. En este punto hay que señalar que los privilegios para las empresas se mantuvieron e incluso se aumentaron. Por el contrario, estos se limitaron para las personas naturales (10 por ciento para las cédulas de capital e ingresos no laborales y del 35 por ciento a las rentas del trabajo).

En este aspecto la reforma tributaria es un completo fracaso y la ponencia presentada dejó claro el deseo del gobierno de garantizarles a los empresarios sus actuales tarifas efectivas con el fin de mantener su competitividad.

• Respecto de las personas naturales se busca la depuración y tratamiento de la renta atribuible a diferentes cédulas, incluyendo las rentas de trabajo, las pensiones, las rentas de capital, las rentas no laborales, los dividendos y participaciones. Cada beneficio debe clasificarse bajo la cédula correspondiente para no generar dobles tributaciones.

Aquí se adoptan dos tablas tarifarias: una para la renta líquida laboral y de pensiones; y otra para la renta líquida no laboral y de capital (Gráfica 3). Con esto se lograron mantener la base gravable y las tarifas que traían las rentas laborales.

Gráfica 3. Tarifa media para la renta líquida laboral y de pensiones vs. no laboral y de capital

Fuente: Ponencia. Cálculos propios.

¿Cuánto cambió?

En suma, la ponencia del gobierno fortaleció su alianza con los empresarios y trató de mantenerles las tarifas efectivas vía beneficios y exenciones con la excusa de la competitividad y de los incentivos para la inversión extranjera.

Sin embargo, la clase media sigue perdiendo por el aumento de la tarifa del IVA. Ganan los hogares de bajos ingresos que en la propuesta anterior iban a entrar a pagar impuestos sobre la renta. Igualmente, se imponen los impuestos regresivos (indirectos) sobre los progresivos (directos).

Y como dije en general primó lo coyuntural sobre lo estructural.

* Economista de la Universidad Nacional e Ingeniero Electricista de la Escuela de Ingenieria con máster en políticas publicas de la Pompeu Fabra y estudios de doctorado en hacienda publica en la Universidad de Barcelona.