La provisión de energía eléctrica en el Caribe empezó a complicarse desde el año 2012. Hoy persisten las dificultades a pesar de diversas acciones gubernamentales. Aquí le contamos los hitos más importantes en el proceso de solucionar esta crisis y sus implicaciones.

Libardo Espitia*

Antecedentes a la crisis energética en el Caribe

La quejas e inconformidades cada vez más constantes por parte de los usuarios por la prestación de los servicios públicos esenciales, en especial el de energía eléctrica, se han hecho más sonoras en los departamentos de la costa Caribe. Donde la regulación por disposición del anterior Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 tiene incrementos superiores a las demás zonas del país.

El incremento ha sido tan alto que es común escuchar que los usuarios deben dejar de comer para pagar las facturas entregadas por los dos distribuidores y comercializadores de energía, Air-e y Afinia, que son operadores resultantes del proceso de subasta adelantado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios-SSPD en el año 2020.

El problema tarifario actual si bien inició el 14 de noviembre de 2016 cuando la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en el ámbito de sus funciones de inspección, vigilancia y control, ordenó la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la empresa Electricaribe controlada por la española Gas Natural Fenosa, la falta de contundencia por parte de la SSPD en sus funciones de IVC en el vigilado Electricaribe y de la misma CREG en el período 2009-2015, fueron los mayores causantes: en el 2012 se redujo el monto de inversiones por debajo del 5% de la base regulatoria llegando al 2.5 % en el 2016 por lo que las inversiones fueron inferiores a las mínimas para evitar el deterioro de los indicadores de pérdidas y de calidad del servicio. Por ello, era inevitable el deterioro de la red, la calidad del servicio y el aumento exponencial de las pérdidas comprometiendo así la imagen reputacional de la empresa frente a los usuarios. 

Posteriormente, el 14 de marzo de 2017 la SSPD determinó que la toma de la empresa tendría fines liquidatorios, decisión tomada para proteger la prestación para los usuarios y segmentando el mercado en dos zonas: la norte, conformada por los departamentos de La Guajira, Atlántico y Magdalena y la sur, que incluye Córdoba, Bolívar, Sucre y Cesar.

En junio de 2017, el agente especial designado por la SSPD contrató a la Financiera de Desarrollo Nacional-FDN para la estructuración de la solución que permitiera dar continuidad a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la costa caribe. La FDN confirmó la difícil situación financiera de la empresa ocasionada por las bajas inversiones y a la deficiente administración, por lo que se requería la implementación de un ambicioso plan de inversiones encaminado a recuperar indicadores operativos. 

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La electricidad en el Plan de Desarrollo

El 19 de abril de 2019 el agente especial publicó el Reglamento de presentación de ofertas vinculantes y enajenación de acciones de Electricaribe y el 25 de mayo del mismo año fue expedido el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” dedicándole espacio a este asunto en la Sección III, Subsección 7 “Equidad para la eficiente prestación del servicio público de energía en la Costa Caribe”-artículos 312 al 318.

Los primeros artículos adoptaron medidas encaminadas al fortalecimiento del Fondo Empresarial administrado por la SSPD tales como sobretasa al kilovatio/hora consumido y una contribución adicional a la dispuesta en la Ley 142 de 1994 para el Fondo Empresarial, que posteriormente la Corte Constitucional declaró inexequible.

Por su parte, el artículo 315 autorizó a la Nación asumir el pasivo pensional, así como el pasivo de Electricaribe asociado al Fondo Empresarial y la creación de una o más sociedades por acciones, dando continuidad a las operaciones que venía adelantando la Electrificadora del Caribe. 

Por último, el artículo 318 autorizó al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial tarifario para las actividades de distribución y comercialización para el mercado atendido por Electricaribe y para las empresas derivadas del proceso de liquidación adelantado por la SSPD. También se puntualizó que los límites en la participación de comercialización podrían ser superiores hasta en diez puntos porcentuales adicionales al límite regulatorio.

Por otro lado, mediante el Decreto 1645 de 2019, se reglamentó el artículo 318 del PND encaminado a asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en las actividades de distribución y comercialización en el mercado de la Costa Caribe, reflejando las inversiones realizadas, el cumplimiento de las metas de calidad y reducción de pérdidas. 

Teniendo el marco jurídico señalado, la CREG estableció el régimen transitorio especial en materia tarifaria para la región Caribe con la Resolución 010 de 2020, en referencia a la metodología general dispuesta en la Resolución 015 de 2018 para la remuneración de la actividad de distribución de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional-SIN.  

El artículo 19 de la citada Resolución 010 de 2020, señaló que los ingresos anuales tendrían una vigencia de cinco (5) años a partir de la firmeza de las resoluciones particulares y vencido el período de vigencia, estos continuarán rigiendo hasta que fueran aprobados los nuevos ingresos.

Para el logro de la adjudicación, se realizaron ajustes normativos como la flexibilización en los topes del mercado de energía, pasando del 25% al 35%, la creación de la sobretasa de energía para los estratos 4, 5 y 6 y los recursos apropiados vía Conpes para el pago del pasivo pensional.

Documentos CONPES y legislación: un recuento

Durante los procesos de posesión y hasta la adjudicación fueron expedidos los siguientes documentos: 

1. CONPES 3875 de 2016: otorgó aval para que el Fondo Empresarial contratara operaciones pasivas de crédito interno hasta por la suma de $320 000 mil millones con la finalidad de: 1) Cubrir obligaciones de compra de energía en el mercado de energía mayorista y contratos bilaterales y 2) Financiar inversiones en obras de infraestructura en el sistema de transmisión regional y el sistema de distribución local;
2. CONPES 3910 de 2017: rindió concepto favorable a la Nación para otorgar garantía al Fondo Empresarial para la contratación de operaciones pasivas de crédito interno hasta la suma de $320 000 mil millones dando continuidad a los objetivos del anterior CONPES: 1) Cubrir obligaciones de compra de energía en el mercado de energía mayorista y contratos bilaterales y 2) Financiar inversiones en obras de infraestructura en el sistema de transmisión regional y sistema de distribución local;
3. CONPES 3933 de 2018: un concepto favorable a la Nación para otorgar garantía al Fondo Empresarial para la contratación de operaciones pasivas de crédito interno hasta la suma de $735 000 mil millones y modificó el CONPES 3910 con los siguientes objetivos: 1) Financiar el Plan de Inversiones de Electricaribe para los años 2018 y 2019, que comprende el Plan de Inversión y el Plan de Recuperación de Pérdidas y 2) Modificar el CONPES 3910 en lo referente a la actualización de la normatividad aplicable a este tipo de operaciones de crédito público.
4. CONPES 3966 de 2019: otro que emitió un concepto favorable a la Nación para otorgar garantía al Fondo Empresarial para la contratación de operaciones pasivas de crédito interno hasta la suma de $735 000 mil millones y modificó el CONPES 3910 con el objetivo de actualizar la garantía dada de conformidad con las nuevas disposiciones aprobadas en el PND, artículos 314 y 318. 
5. CONPES 3985 de 2020: determinó los montos asociados al pasivo prestacional y pensional de Electricaribe y el pasivo asociado al Fondo Empresarial asumidos por la Nación en virtud de lo dispuesto en los artículos 314 y 316 del PND-Ley 1955 de 2019.

Con el Decreto 042 de 2020 se creó el Fondo Nacional del Pasivo Pensional y Prestacional de la Electrificadora del Caribe S.A. ESP-FONECA como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, que hace parte de la sección presupuestal de la SSPD, para lo cual esta entidad celebró un contrato de fiducia mercantil con la Fiduprevisora, cuyos pasivos fueron asumidos por la Nación a partir del 1 de febrero de 2020.

En tal sentido, el 14 de febrero de 2020 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto favorable sobre la asunción del pasivo pensional y prestacional por parte la Nación a través del FONECA, correspondiendo a $1 429 902 402 782 a corte al 31 de diciembre de 2018, y que actualizado al 31 de diciembre de 2019 ascendió a la suma de $1 529 809 772 760. 

Mientras tanto, el pasivo asociado al Fondo Empresarial con corte al mismo 14 de febrero fue de $2 213 207 000.000 que asumirá igualmente la Nación, de acuerdo con la certificación expedida por la SSPD con respecto a este asunto.

Los nuevos operadores

Como se había mencionado, el proceso de posesión con fines liquidatorios, adelantado por la SSPD, segmentó el mercado Caribe en dos zonas: Caribe Mar o sur-AFINIA, conformado por los departamentos de Córdoba, Bolívar, Cesar y Sucre y que mediante la figura de subasta fuera adjudicado el 20 de marzo de 2020 a Empresas Públicas de Medellín, atendiendo 1,51 millones de usuarios y una cuota de participación nacional del 10,9%.

La otra zona es el mercado Caribe Sol o norte-AIRE con una participación del 10,8% y 1,21 millones de usuarios que fue adjudicada al Consorcio de la Costa integrado por las Empresas Públicas de Pereira y Latin American Corp. Los nuevos inversionistas tendrían que efectuar inversiones hasta por $8,7 billones en los siguientes 10 años.

Cabe indicar que, durante la intervención, la SSPD encontró un alto índice de pérdidas de energía en el mercado Caribe, superior a las demás áreas de prestación del servicio en todo el país. Este fue el factor con mayor influencia en el deterioro de la prestación del servicio a falta de planes de inversión encaminados a la recuperación de las pérdidas, que al 2018 fueron del 23,8% y para el 2019 de 26,29%.

Además, la Resolución 015 de 2018, expedida por la CREG para la metodología del cálculo de los ingresos y cargos por el uso de los STR y SDL, contempló como criterio general el reconocimiento y remuneración de los planes de gestión de pérdidas respaldados con costos eficientes de reducción y mantenimiento de pérdidas y que se mantendrían siempre y cuando el OR dé cumplimiento con las metas aprobadas.

Consideración final

El desespero por las altas tarifas por parte de los usuarios de la costa caribe ha venido creciendo a tal punto de acometer acciones en contra de los Operadores Aire y Afinia y pedir soluciones concretas. 

Ante esta situación se debe indicar, en primer lugar, que las actuales condiciones fueron aprobadas por el Gobierno y Congreso anteriores en el PND 2018-2022. En segundo lugar, el actual Gobierno incluyó en el artículo 236 de su PND 2022-2026-Ley 2294 de 2022 la flexibilización de los planes de inversiones de los operadores de red que hubiesen cumplido con las metas de calidad del servicio para que sean ejecutados en plazos superiores a los aprobados inicialmente; medida que busca reducir los incrementos tarifarios para los usuarios.

Adicionalmente, de conformidad con el numeral 6.6 del anexo general de la Resolución CREG 015 de 2018, modificado por el artículo 38 de la Resolución 038 de 2023, y en concordancia con la Circular CREG 057 de 2023, se contempló la posibilidad de que los Operadores de Red solicitaran revisar sus planes de inversiones cada dos años contados a partir del 1 de enero del primer año del plan de inversiones, que tanto para Air-e como Afinia comenzaron a regir el 1 de enero de 2021.  También podrían solicitar una primera revisión durante el primer año del plan de inversiones. 

La tarea de seguir avanzando en una resolución de esta problemática y de ofrecerle una adecuada prestación del servicio a los usuarios está hoy en manos del ente regulador y del Consejo de Estado, dado que el régimen transitorio especial tiene dos demandas de nulidad en curso. Es importante prestar atención al resultado de estos procesos para determinar pasos a seguir en esta situación. 

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