Sabemos bien en qué consiste el problema y cuáles son las soluciones adecuadas. Pero el obstáculo es político. Por eso el proyecto del gobierno implica algunos avances pero también retrocesos en cuanto a la equidad y a la competitividad de nuestra economía.
César Ferrari*
Una reforma impostergable
Aunque algunos hayan puesto en duda la necesidad de una reforma tributaria, se sabe que los impuestos actuales son insuficientes para cubrir las necesidades del Estado y son demasiado bajos por estándares internacionales: en 2014 la recaudación colombiana fue el 20,3 por ciento sobre el PIB, mientras la tasa promedio latinoamericana fue de 21,7 por ciento y la de los países de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fue de 34,4 por ciento.
Además, la tributación colombiana es ineficiente: contra un promedio internacional de entre el 25 y el 30 por ciento, la tasa nominal de impuesto a la renta que deberían pagar las empresas se acerca al 42 por ciento, y en 2018 sería de 43 por ciento (aunque muchas empresas se benefician de excepciones o simplemente evitan pagar impuestos porque operan en la informalidad).
En los países de la OCDE la recaudación proveniente de las personas naturales es 2,3 veces más grande que la que proviene de las empresas; en Colombia las personas naturales aportan solo el 20 por ciento de lo que se recauda de las empresas. Esto disminuye la competitividad de las empresas y la rentabilidad de las inversiones.
Nuestro sistema se basa en impuestos anti-técnicos, como el 4 por mil a los movimientos financieros. Es además inequitativo porque las personas naturales más pudientes no son las que más tributan, porque las rentas de capital contribuyen muy poco, los dividendos no aportan nada y las rentas del trabajo cargan con más impuestos.
Para completar el panorama, la legislación tributaria es muy compleja, facilita la evasión o la elusión, y promueve la informalidad.
Por todo lo anterior es indudable la necesidad de una reforma integral o “estructural”. Lo discutible es el contenido específico de la propuesta que el gobierno presentó al Congreso el pasado 19 de octubre.
La propuesta del gobierno
 Reforma Tributaria en cuestión y estudio. Foto: Urna De Cristal |
El proyecto en cuestión incluye las siguientes medidas:
- Elevación de la tasa general del IVA del 16 al 19 por ciento, exceptuando la canasta básica y unos pocos bienes y servicios a tasas específicas, y con un aumento superior para las bebidas azucaradas y el tabaco.
- Mantenimiento del gravamen a las transacciones financieras (4 por mil).
- Unificación del impuesto de renta con la Contribución sobre la Renta para la Equidad (CREE) para las personas jurídicas y disminución de la tasa única a 34 por ciento en 2017, a 33 por ciento en 2018 y a 32 por ciento en 2019 y siguientes. Además tendrá una sobretasa de 5 por ciento en 2017, de 3 por ciento en 2018 y de 0 por ciento en 2019 y siguientes.
- Impuesto a los dividendos para las personas naturales, con tarifas progresivas de 0, 5 y 10 por ciento, según el monto percibido.
- Eliminación del impuesto al patrimonio a las personas naturales y jurídicas.
- Adopción de un “impuesto verde” o impuesto al carbono, con una tarifa específica según el tipo de combustible: 135 pesos por galón de gasolina y 152 pesos por galón de ACPM.
La recaudación tributaria se aumenta pero con el costo de sacrificar la equidad y la competitividad.
Según el gobierno, esta reforma lograría un “sistema tributario más equitativo, eficiente y sencillo, fortalecido en la lucha contra la evasión y elusión, con el fin de avanzar en materia de inversión, empleo, crecimiento y competitividad”. Pero el articulado obliga a preguntarse si efectivamente esta reforma lograría la suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad normativa del sistema tributario colombiano.
Lo malo
Para empezar, el aumento del IVA no parece sensato porque contradice el objetivo de equidad. Este es un impuesto regresivo que en la práctica grava más a los pobres que a los ricos; como se trata de un impuesto al consumo, los pobres acaban pagando un porcentaje de sus ingresos más alto que los ricos. La reforma convertiría a Colombia en uno de los países en desarrollo con IVA más elevado; y es erróneo pensar que una tasa tan alta como la de los países europeos es una señal de progreso.
Más bien convendría reducir la tarifa general del IVA. Dada las actuales dificultades fiscales, esa reducción debería ser progresiva y postergarse hasta que entren a funcionar debidamente los impuestos a la renta y al patrimonio. Un aumento del IVA solo debería darse por razones de salud pública (como disminuir el consumo de bebidas azucaradas o de tabaco, como está en la propuesta del gobierno).
Tampoco parece sensato mantener el gravamen a los movimientos financieros. Aunque este impuesto aporta mucho a los ingresos fiscales, sus costos asociados superan su eficiencia como fuente de ingreso. Por eso debería desaparecer progresivamente.
Tampoco es conveniente eliminar el impuesto al patrimonio para las personas naturales, aunque resulta conveniente eliminarlo para las empresas. En últimas, los dueños de todos los activos son las personas naturales. Por eso es mejor que sean las personas con más riqueza las que tributen sobre la misma, y que, por razones de competitividad, no lo hagan las empresas. Así también se induce el uso productivo de los activos y se evita que se conviertan en capitales ociosos.
Lo bueno
Pero la propuesta del gobierno también tiene cosas buenas. Por ejemplo es conveniente sustituir el actual impuesto de renta para personas naturales y jurídicas (que tiene muchas exenciones), así como sus complementos (impuesto mínimo alternativo –IMAN, impuesto mínimo alternativo simple –IMAS- e impuesto sobre la renta para la equidad –CREE) por un nuevo impuesto a la renta con una tasa menor que la combinación de las tasas anteriores.
No obstante, la reducción de la tasa que incluye la propuesta es muy baja. Hubiera sido deseable una reducción más agresiva, por ejemplo una tasa de 25 por ciento para las empresas grandes y de 15 por ciento para las pequeñas y medianas. Y sin exenciones y sobretasas.
Otro acierto de la reforma es considerar todas las fuentes de ingreso para el impuesto a la renta de las personas naturales, incluyendo dividendos y participaciones (Colombia es uno de los pocos países del mundo donde no se pagan impuestos sobre los dividendos). Sin embargo, las tasas para las personas naturales deberían ser mayores que para las empresas, para incentivar una menor distribución de dividendos por parte de las empresas e inducirlas a tener mayores tasas de inversión.
Por otra parte establecer un impuesto verde es sin duda una novedad en la historia tributaria colombiana. Este impuesto recaería “sobre el contenido de carbono de todos los combustibles fósiles, incluyendo todos los derivados del petróleo y todos los tipos de gas fósil que sean usados con fines energéticos”. Quedarían excluidos del impuesto el alcohol carburante para mezclarse con gasolina y los biocombustibles para mezclarse con ACPM. Este sería deducible del impuesto a la renta como mayor valor del costo del producto. El proyecto plantea actualizar la tarifa del impuesto al carbono cada primero de febrero, con la inflación del año anterior más un punto porcentual.
Finalmente, debe reconocerse el esfuerzo que significó elaborar una propuesta rigurosa y un texto cuidadoso como esta vez lo hizo el gobierno.
A la luz de sus propios objetivos, la propuesta de reforma tiene aspectos positivos y negativos. En resumen, la recaudación tributaria se aumenta pero con el costo de sacrificar la equidad para la población y la competitividad para las empresas.
Lo posible
 Incrementación en el Impuesto al Valor Agregado, IVA. Foto: Camilo Rueda López |
Ciertamente es posible diseñar una reforma mejor, sin descuidar los montos de recaudación. Tal propósito ha llevado a un grupo de profesores de las Universidades Externado, Nacional y Javeriana a elaborar una propuesta que cambie realmente la estructura tributaria en Colombia.
La esencia de esta reforma sería que la recaudación, vía impuestos a la renta y al patrimonio, provenga principalmente de las personas naturales con mayores ingresos y riqueza, y menos de las empresas o de quienes perciben remuneraciones al trabajo.
La tributación debería recaer principalmente sobre la renta y el patrimonio de las personas naturales a partir de ciertos valores, en particular sobre sus ganancias de capital y sus dividendos. Las tasas sobre las remuneraciones al trabajo deberían ser menores, y menores aun las tasas sobre la renta de las empresas y sobre sus remesas.
Para buscar la eficiencia, la tributación no debería incluir impuestos que reduzcan la rentabilidad de la inversión más allá de los estándares internacionales y que afecten el desarrollo de mercados claves. El gravamen a los movimientos financieros, por ejemplo, estimula las transacciones en efectivo, reduce los depósitos bancarios, reduce la disponibilidad de crédito y eleva la tasa de interés, lo cual aumenta los costos financieros de las empresas y reduce su competitividad.
Para ser equitativa la estructura tributaria debería basarse en impuestos directos y no en indirectos. Es decir, las tasas actuales del IVA deberían ser más bajas, porque afectan a quienes menos ingresos tienen. Asimismo, los impuestos a las herencias y a las ganancias ocasionales de capital (incluidas las de los activos financieros), a partir de ciertos valores, deberían tener tasas similares al impuesto patrimonio,
Esta reforma se basaría en impuestos directos en lugar de indirectos, y sobre las personas naturales en lugar de las empresas. Y con ella nos acercaríamos a la estructura tributaria de los países desarrollados, pero adaptada a la realidad de un país en desarrollo.
Delinear una propuesta como esta no es un problema técnico tan grande; pero aplicarla parece ser un gran problema político.
* Ph.D. y profesor titular de la Pontificia Universidad Javeriana en el departamento de Economía.
