La reforma

Este 15 de junio el Congreso aprobó el proyecto de reforma de la justicia, que modifica más de 90 artículos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

Como el proyecto debe ser revisado por la Corte Constitucional antes de entrar en vigor, solo sabremos qué quedará en pie una vez se surta ese proceso. Dada la magnitud de la reforma, me concentraré en explicar el contenido de los principales cambios, con lo bueno, lo controversial y lo inconstitucional.

Lo bueno

Un primer grupo de reformas se refiere a la ampliación del acceso a la justicia en el nivel municipal y de las personas en situación de vulnerabilidad:

• La reforma establece que debe haber al menos un juzgado promiscuo, un fiscal y un defensor público en cada municipio del país; casas de justicia en los municipios con Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y herramientas tecnológicas para acceder a la justicia de manera virtual.
• Además, el proyecto prevé un aumento progresivo en el número de jueces, ordena que se analice la demanda de justicia en el nivel municipal para planear la oferta y prevé un “Plan Estratégico de Superación de Barreras y de Acceso a la Justicia” de la Rama Judicial.

Estas medidas son una buena noticia si se llevan a cabo de manera adecuada y se proporcionan recursos económicos para implementarlas. En muchos municipios hay un gran déficit de justicia, pues no existen fiscales ni defensores públicos, y las personas deben desplazarse a otros lugares para que la justicia resuelva sus conflictos.

Pero, como sostuve en otro artículo de esta revista, mejorar el acceso a la justicia también implica revisar las competencias de los jueces y de los fiscales en el nivel municipal y verificar que sus competencias contribuyan a resolver la conflictividad real. Actualmente, las competencias de jueces promiscuos municipales o de fiscales locales son muy limitadas.

Lo inconstitucional

Un segundo grupo de reformas se relaciona con las modificaciones al sistema de gobierno de la Rama Judicial.

La reforma le atribuye a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, creada por la ley en 1996, algunas funciones que hoy competen al Consejo Superior de la Judicatura. Por ejemplo, establece que la Comisión será la encargada de nombrar al

director ejecutivo de la Administración Judicial, y que debe entregarle al Consejo Superior de la Judicatura conceptos previos obligatorios para que este:

• expida el reglamento de rendición de cuentas de los despachos judiciales;
• cree o fusione despachos judiciales;
• determine la estructura de la planta de personal, y
• apruebe el proyecto de presupuesto anual, el plan de inversiones y el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama.

La Comisión Interinstitucional está integrada por los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el Consejo Superior de la Judicatura, así como por el fiscal general de la Nación y un representante de funcionarios y empleados de la Rama.

Estas modificaciones son uno de los puntos más controversiales de la reforma y además tienen serios vicios de inconstitucionalidad, pues en el fondo es una reforma solapada del sistema de gobierno judicial establecido en la Constitución –según la cual el encargado del gobierno judicial es el Consejo Superior de la Judicatura y no la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial-.

Adicionalmente, la reforma desconoce la jurisprudencia en materia de autogobierno judicial, pues la Corte Constitucional ha afirmado que no deben confundirse la funciones jurisdiccionales con las funciones administrativas, y que no es conveniente que los presidentes de las cortes y los representantes de los jueces tengan funciones de dirección, administración y gobierno judicial si están ejerciendo funciones jurisdiccionales de manera permanente. La Corte mencionó, además, que las instancias de autogobierno judicial deben representar los intereses generales del sistema de justicia y no los intereses sectoriales, y que la práctica mundial promueve la distancia de los funcionarios judiciales de las funciones de gobierno y administración judicial que, en todo caso, deben ejercerse en un órgano interno a la Rama Judicial. Puede haber críticas a la jurisprudencia, pero el Gobierno y el Congreso están obligados a cumplirla.

Además, la Corte dijo en 1996 que no se podían otorgar atribuciones a la Comisión Interinstitucional mediante ley si la Constitución le atribuía al Consejo Superior esas funciones de manera privativa.

A fin de cuentas, la reforma hace depender al Consejo Superior de la Judicatura de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, pues solo le permite al Consejo ejercer sus funciones si existe un concepto previo obligatorio de la Comisión. Además, en la práctica, la reforma le atribuye funciones de gobierno judicial a las autoridades que ejercen de manera permanente funciones jurisdiccionales. Como si esto fuera poco, le da al fiscal general una injerencia en la discusión de la planta de personal del sector jurisdiccional, en los reglamentos para el control administrativo de los juzgados y en el presupuesto del sector judicial, lo cual no parece tener sustento constitucional.

En suma, es una reforma velada del sistema de gobierno judicial, que debería haber sido discutida de manera amplia y participativa a través de una reforma de la Constitución.

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Lo malo

Un tercer grupo de reformas, muy comentado y controversial, se refiere al cambio de requisitos para ser nombrado juez municipal, juez de circuito, magistrado de tribunal, fiscal, procurador, defensor y registrador.

La reforma introduce un parágrafo en el artículo relativo a los “requisitos adicionales para ser funcionario de la rama judicial”, donde permite que, siempre que la persona sea abogada, la acreditación de la experiencia profesional para ocupar el cargo pueda incluir el ejercicio de otras profesiones, como ciencia política, gobierno, finanzas, relaciones internacionales, economía o administración de empresas.

Esta modificación es muy problemática por dos razones:

• Primero, en el caso de los jueces y los magistrados de tribunal que están encargados de resolver conflictos de familia, civiles, penales, laborales, etc., el conocimiento más relevante para ejercer el cargo es el jurídico. Puede que tener conocimiento y experiencia adicional en otras profesiones nutra su función judicial, pero la experiencia principal para administrar justicia debe ser en el campo del derecho por el contenido mismo de la función judicial. No se le hace favor alguno a la ciudadanía teniendo jueces que deciden casos de homicidios si su experiencia principal es en administración o economía.

Además, los requisitos para ocupar los cargos de fiscal y registrador están establecidos en la Constitución y la ley no puede modificarlos. La Constitución establece que deben tener las mismas calidades que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, es decir, que deben ser abogados y haber ejercido por más de quince años la profesión jurídica o cargos en la Rama Judicial. Por lo tanto, en este aspecto, la reforma es contraria a la Constitución.

Por último, la reforma modifica los requisitos para ser consejero seccional de la judicatura, pues permite que estos puedan ser economistas, financieros o administradores. La norma vigente estipula que los abogados que ocupen este cargo deben tener posgrado en estas áreas debido a que sus funciones son administrativas, pero lo cierto es que aunque la reforma los llame consejeros, en el esquema constitucional vigente el Consejo Superior -que es el órgano nacional en el que se enmarcan los consejos seccionales- es una institución con magistrados. Por eso, si se quiere cambiar este diseño se necesita una reforma integral que revise las funciones y verifique que se pueden asignar a profesionales que no sean abogados.

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Otras modificaciones importantes

La reforma tiene otras modificaciones importantes que, por razones de espacio, solo enuncio:

• Establece un 3% de asignación presupuestal anual para la Rama Judicial que puede contribuir a su autonomía, pero cuya viabilidad fiscal está en duda;
• Regula las convocatorias públicas para llenar las vacantes de magistrados en la Corte Suprema y el Consejo de Estado;
• Obliga al Consejo Superior de la Judicatura a publicar las hojas de vida de las personas aspirantes antes de la preselección;
• Establece los principios que rigen las convocatorias y los criterios generales de preselección;
• Regula los concursos de ascenso para funcionarios y empleados judiciales de carrera que aspiren a los cargos inmediatamente superiores de la misma especialidad y que constituirán el 30% de las vacantes;
• Contiene medidas para aumentar el uso de las tecnologías de información y comunicaciones en la Rama Judicial y establece la virtualidad como regla general con algunas excepciones, aunque lamentablemente no ordena un plan de evaluación de los efectos de la virtualidad sobre el acceso a la justicia y las garantías de los principios de contradicción, inmediación y del debido proceso; y
• Adopta varias medidas de descongestión, como la posibilidad de que el Consejo Superior de la Judicatura cree juzgados transitorios de apoyo que, al no ser de carrera, pueden ser nombrados, lamentablemente, con un gran margen de discrecionalidad por parte del Consejo y las Cortes.

Por otro lado, hay unas modificaciones a la estructura de algunas corporaciones judiciales: se aumenta el número de magistrados del Consejo de Estado, y se modifica la integración de los juzgados pues, aunque se mantiene su célula básica, se permite que el Consejo Superior adopte modelos de gestión en ellos. Finalmente, la reforma regula las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial creada en 2015 y puesta en funcionamiento en 2021, le otorga el ejercicio preferente del poder disciplinario frente a los funcionarios y empleados de la Rama, y establece que los juicios disciplinarios siempre tendrán doble instancia.

En pocas palabras, es una reforma de gran calado. Las modificaciones que son positivas, si se llevan a cabo manera adecuada y con los recursos necesarios, pueden traer beneficios para la ciudadanía y para la Rama Judicial. Pero tiene disposiciones muy preocupantes, y algunas de ellas, en mi opinión, son inconstitucionales.