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Ley de orden público para la paz total

Escrito por Sebastián Zuleta
Ley de orden público para la paz

El Congreso aprobó en primer debate el proyecto de ley que serviría para la “paz total”. En qué consiste esta ley, en qué contexto tendría que operar y cuáles son sus riesgos.

Sebastián Zuleta*

Antecedentes

En Colombia la búsqueda de la paz ha sido una especie de obligación histórica por la cantidad de conflictos y violencias que recorren nuestro territorio. Pero, a pesar de los esfuerzos de cada gobierno, el país no se ha resuelto a encontrar una paz sostenible y duradera. Ahora, con el gobierno Petro, hay otra oportunidad para construir los cimientos de lo que él llama “paz total”.

Pero antes de examinar el nuevo proyecto de ley, es necesario entender el proceso y la historia de los procesos de paz en Colombia.

Tras la Constitución del 91 se expidió la Ley 104 de 1993 que marcó un hito en la historia legislativa para la paz y reconciliación. Esta ley fue la base de los procesos subsiguientes de paz, porque organizó la búsqueda de la paz y la reconciliación a través del diálogo y de acuerdos para la desmovilización de los grupos guerrilleros.

Después, bajo el gobierno Samper, la paz recibió un nuevo impulso con la creación de la figura del Alto Comisionado de la Consejería Presidencial para la Paz y la formulación de la estrategia Paz integral y diálogo útil. La estrategia se propuso convocar a los sectores de la sociedad civil en torno al propósito nacional de reconciliación. Además, planteó varios puntos importantes para poner fin a la confrontación armada.

Pero la crisis política que afrontó el gobierno Samper impidió el avance hacia la paz. A pesar de esto, su aporte más importante fue promover la Ley 418 de 1997 o Ley de Orden Público, que retomó y amplió el marco legal en materia de instrumentos para la búsqueda de la paz, la convivencia y la eficacia en la justicia, entre otros.

Por otro lado, el gobierno de Andrés Pastrana desarrolló la política de paz basada en la negociación con las FARC-EP, en el Proceso del Caguán. El ideal de esta iniciativa puede ser considerado como una nueva etapa en el proceso de reconciliación nacional y búsqueda de paz con justicia social.

Aunque la dirección cambió radicalmente cuando, bajo la administración Uribe, apareció la política de Seguridad democrática, cuyo objetivo claro era enfrentar a los grupos armados ilegales. La idea fue recuperar el control territorial y consolidar el gobierno a lo largo y ancho del país. Según Uribe, las vías de la negociación y diálogo se habían agotado y, por eso, se insistió en que la paz no se negocia, se construye.

Con esta administración entró en vigencia la Ley 782 de 2002 que modificó y prorrogó la Ley de Orden Público, ampliando la posibilidad de dialogar y negociar la paz con grupos armados de toda índole, sin reparar en los orígenes, las motivaciones o finalidades. Es decir, el enfoque fue tanto para las agrupaciones revolucionarias como para las demás organizaciones armadas.

Finalmente, el gobierno de Santos, al reconocer la existencia del conflicto armado en Colombia, amplió el concepto de paz e impulsó los acuerdos que están vigentes en la actualidad. Santos reconoció la violencia en el país y por eso acordó un proceso de paz para “facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.

El proyecto

El gobierno Petro se propone ampliar el uso de herramientas para la paz a través del proyecto de Ley 160 de 2022. Este proyecto introduce nuevos elementos y reformas, como:

  • Ampliar el rango de aplicación de la ley a los grupos armados organizados y criminales de alto impacto.
  • Incorporar herramientas para someter a la justicia las organizaciones armadas y criminales.
  • Permitir la participación de civiles en acercamientos y diálogos con las organizaciones criminales.
  • Extender el beneficio de suspensión de las órdenes de captura contra miembros de las organizaciones armadas y criminales y permitir su concentración territorial temporal durante los procesos de diálogo y negociación.
  • Finalizar y liquidar las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII) creadas por el gobierno Duque.
  • Retomar y modificar las funciones del “gabinete de paz”.
  • Permitir la creación de las regiones de paz y designar a los comisionados de paz regionales.
  • Habilitar organizaciones humanitarias bajo el mando de la presidencia para sostener contacto con los grupos armados.
  • Crear y poner a funcionar gradualmente el servicio social para la paz.

Aciertos y controversias del proyecto

Sin embargo, aparte de los cambios, es necesario retomar el impulso para la implementación del acuerdo de paz firmado por el Estado y las extintas FARC-EP. Es un requisito indispensable para crear condiciones favorables hacia una paz estable y duradera, y así contrarrestar el nuevo ciclo de violencia que atraviesa el país.

A pesar de las expectativas, aún persisten dudas sobre el alcance de la “paz total” y sobre los beneficios para las organizaciones armadas en el proyecto de ley.

Es necesario que el gobierno despeje las ambigüedades y se empeñe en conocer a fondo a sus interlocutores armados antes de emprender procesos de acercamiento y negociaciones de paz.

Se conoce que, por ejemplo, para el gobierno el ELN es una organización armada ilegal con carácter político, es decir, que tiene la posibilidad de entablar diálogos y negociaciones políticos. Es diferente para otras organizaciones que, por su accionar esencialmente delictivo, no deberían acceder a este tipo de negociaciones. No obstante cabe aclarar que existen otros mecanismos para facilitar los acercamientos, sometimiento a la justicia y desmantelamiento de los hoy catalogados como Grupos Armados Organizados (GAO), Grupos Armados Organizados Residuales (GAO-R), Grupos Delictivos Organizados (GDO) y Grupos de Delincuencia Común Organizada (GDCO).

El actual proyecto de ley amplía el alcance y marco de herramientas a todas las organizaciones armadas, pero no dejan de haber diferencias profundas entre los procesos de negociación política o sometimiento a la justicia dependiendo de la naturaleza de la organización armada. El gobierno, en concordancia con la propuesta actual, debe establecer con claridad cuál será el mecanismo de caracterización y clasificación de las organizaciones armadas, y después consignar qué tipo de proceso se adelantaría en cada caso particular.

Otro punto que resulta controversial es la idea de crear regiones de paz y designar comisionados de paz regionales. No resulta claro el alcance de dicha disposición, así como la relación con otras formas de focalización territorial como los PDET, las ZOMAC, etc.

En este mismo sentido, la creación de los comisionados regionales, cuya finalidad consistiría en dialogar con la comunidad y facilitar la consolidación de acuerdos alcanzados”, no parece ser de mayor utilidad por dos razones. Por una parte, la existencia previa de los enlaces territoriales de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y, por otra, la imposibilidad de delegar las competencias del Alto Comisionado para la Paz en materia de diálogos y negociaciones con organizaciones armadas.

Ley de orden público para la paz
Foto: Radio Nacional - En los últimos tres años se ha evidenciado la expansión de la presencia y control territorial del ELN en las zonas anteriormente controladas o bajo influencia de las extintas FARC-EP.

Perspectivas de la paz total desde la ley de orden público

Hay una serie de aprendizajes en el diseño y ejecución de las negociaciones de paz que se podría extender para el sometimiento a la justicia de los grupos armados organizados.

Esas lecciones no deben ser menospreciadas para facilitar el desarme, la desmovilización, la rendición de cuentas y la reintegración a la vida civil por parte de los miembros de estos grupos. Por este motivo es perentorio que cualquier planteamiento sobre la “paz total” se haga sobre los cimientos de esos avances.

Es cierto que el gobierno actual tiene una estrategia de acercamiento a las organizaciones armadas basada en ofrecer incentivos para la negociación, pero es necesario que las herramientas y mecanismos diseñados incluyan consecuencias gravosas en caso de incumplimiento. El gobierno no puede comprometerse unilateralmente y de manera generosa sin contar con garantías que disuadan a las organizaciones armadas por la vía del diálogo y la negociación.

También es necesario que el gobierno despeje las ambigüedades y se empeñe en conocer a fondo a sus interlocutores armados antes de emprender procesos de acercamiento y negociaciones de paz.

Sería perjudicial que el gobierno se dedique a crear expectativas erróneas acerca de las posibilidades y alcance de los procesos de diálogo y negociación. De llegar a incumplir o no ser claros, pueden destruir los incipientes intentos por alcanzar la paz y, lo que es peor, desencadenar un nuevo ciclo de violencia con consecuencias devastadoras para el país y las comunidades más vulnerables.

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