Latinoamérica y el Caribe: Acercamientos y distancias - Razón Pública

Latinoamérica y el Caribe: Acercamientos y distancias

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socorro ramirez

Ante la recesión mundial y la llegada de Obama, nuestra región está buscando la unidad aunque subsisten tensiones de liderazgo. La experta de la Universidad Nacional examina aquí la agenda de América Latina y el Caribe para el año 2009. 

Socorro Ramírez

El año 2009 será decisivo para diluir o consolidar los buenos deseos expresados por los 33 gobiernos latinoamericanos y del Caribe que, convocados por Brasil, se reunieron, el 16 y 17 de diciembre de 2008, por primera vez en dos siglos de historia independiente.

El examen de las cuatro cumbres presidenciales realizadas en 48 horas, de las ventajas y debilidades de los liderazgos que promueven los acuerdos alcanzados, así como de los retos que ponen a prueba las buenas intenciones, nos ayuda a analizar el alcance de estas reuniones.

En busca de la unidad: los muchos acercamientos

La más significativa de las cumbres de Costa de Sauípe fue la de los gobiernos de toda América Latina y el Caribe sobre cooperación y desarrollo, que tuvo significativas ausencias de los presidentes que hacen parte de una tendencia que se asume como más de derecha en la región: Colombia, Perú, El Salvador y Costa Rica, países que estuvieron representados por sus vicepresidentes. En importancia le siguieron la cumbre del Grupo de Rio, la de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y, finalmente, la de Mercosur en la que la ausencia reveladora fue la de Hugo Chávez. Estos eventos multilaterales se completaron con las reuniones bilaterales realizadas por Brasil, el anfitrión, con los gobernantes que representaban los asuntos más relevantes que cruzaban los múltiples encuentros.

1. La cumbre de Presidentes

El sentido de la primera cumbre lo definió Lula al inaugurarla cuando reclamó: "Queremos ser protagonistas y no meros espectadores en los teatros en los que se deciden las perspectivas de bienestar y prosperidad para nuestros pueblos. Sólo superaremos los desafíos de la integración y el desarrollo si asumimos nuestra vocación latinoamericana y caribeña. Es la primera vez en dos siglos que la región une sus fuerzas. Antes mirábamos para lejos en busca de soluciones que muchas veces estaban a la mano".

Dos temas marcaron la cumbre regional, el de la crisis financiera global y el del nuevo gobierno de Estados Unidos. En cuanto al primer asunto, Lula dijo: "La incertidumbre que el mundo vive hace más urgente la conjugación de esfuerzos. En medio de una crisis internacional sin precedentes nuestros países no son parte del problema, pueden y deben ser parte de la solución. Nuestros países dieron en los últimos años pasos importantes en dirección al crecimiento sustentable y la estabilidad económica. Es inadmisible que nuestras legítimas expectativas sean ahora frustradas". En su intervención reiteró las demandas de mayor transparencia en los organismos que regulan el sistema financiero mundial y mostró cómo los bancos de Estados Unidos y de la Unión Europea han acudido al Estado, "que, de no valer nada, pasó a ser el salvador de la patria".

En cuanto a Barack Obama, Lula expresó: "La elección de un negro para presidir la nación más rica del mundo en un país en donde hace 40 años fue asesinado Martin Luther King no es poca cosa. Es algo de un simbolismo excepcional". Además de reconocer el simbolismo, pidió un cambio de la política de América Latina pues "Después de 200 años de independencia han comenzado a entenderse… Esos países se reunían sólo cuando Estados Unidos lo permitía", pero ahora "por libre y espontánea voluntad han hablado y dijeron que es preciso crear organismos multilaterales propios, para no ir a La Haya a solucionar sus problemas". Y en el cierre de la cumbre, Lula agregó: "Durante casi un siglo, casi todos los países apostaban para saber quién era más amigo del que gobernaba en Estados Unidos… Nadie quiere dejar de hacer negocios con la Unión Europea, con Estados Unidos, pero queremos hacerlo en condiciones legítimas, adecuadas y que podamos discutir nuestras posibilidades".

Los jefes de Estado y de Gobierno mantuvieron en su declaración el tono contestatario marcado por el anfitrión para alzar su voz contra las naciones ricas y pedirles que asuman su responsabilidad en la crisis económica. Se unificaron, además, en la aceptación en su seno de regímenes rechazados por Estados Unidos y con ellos constituir una nueva entidad regional sin el tutelaje del país del Norte.

2. La cumbre del Grupo de Río

La cumbre extraordinaria del Grupo de Rio, por su parte, tuvo tres novedades importantes:

-Ante todo, el papel del mandatario mexicano y el retorno del país azteca al "latinoamericanismo" aprovechando su condición de presidente pro tempore del Grupo, y superando las diferencias que han enfrentado a México con Cuba en los últimos años.

-Fue notable también el ingreso de Cuba al Grupo de Rio tras la primera gira de Raúl Castro como presidente por América del Sur, gira que comenzó en Venezuela y terminó en Brasil con la incorporación plena de la isla a la dinámica latinoamericana y caribeña, lo que le significó el apoyo unánime de la región a la exigencia de eliminar el embargo económico. Evo Morales propuso inclusive poner una fecha límite al gobierno de Obama para acabar el bloqueo y pidió que si ésta no se cumple se expulse a los embajadores de Estados Unidos en la región; asimismo, pidió el reingreso de Cuba a la OEA.

-La tercera novedad de la cumbre del Grupo de Rio fue que ese mecanismo de concertación -que, en marzo de 2008, antes de los apretones de manos de Uribe con Chávez, Ortega y Correa en Santo Domingo, estaba a punto de liquidarse- podría ser el germen de una nueva organización, la cual, a diferencia de la OEA, estaría exclusivamente integrada por países de Latinoamérica y del Caribe, incluida Cuba. El presidente mexicano, Felipe Calderón, propuso que el Grupo incremente el número de sus miembros con los países latinoamericanos y caribeños que aún no pertenecen a él, con el fin de unir a la región y conseguir "la solidez que necesita para, en un mundo global, hacer valer su propia identidad, su propia fuerza y sus propias potencialidades".

La próxima cumbre presidencial del Grupo de Río se celebrará en febrero de 2010, en México, por lo que los 33 gobernantes acordaron poner en funcionamiento, en esa fecha, la Unión de América Latina y el Caribe, sin Estados Unidos ni Canadá.

3. La cumbre de Unasur

La cumbre de la Unión de Naciones Suramericanas, por el contrario, tuvo pocos avances. Conformó un Consejo de Salud y aprobó el estatuto del Consejo Suramericano de Defensa. Este último contiene un listado de buenas intenciones sin referirse a ningún asunto concreto y no logra superar la desconfianza de algunos vecinos, como Argentina, que ven en esa iniciativa sobre todo el interés de Brasil de promover su industria militar. Los demás acuerdos reiteran el compromiso con la convivencia pacífica de los pueblos, la vigencia de los sistemas democráticos de gobierno, y el rechazo a "la presencia o acción de grupos armados al margen de la ley que ejerzan o propicien la violencia, cualquiera que sea su origen", declaración que fue la más divulgada en Colombia.

La escogencia del secretario general de Unasur se postergó para abril de 2009, con el fin de evitar que Uruguay abandonara la organización suramericana si el expresidente Néstor Kirchner era designado por mayoría, cuando el acuerdo establecido es que en la Unión todo debe resolverse por consenso. Este consenso era imposible en la coyuntura ante el veto de Tabaré Vázquez a Kirchner.

4. La cumbre del Mercosur

La reunión presidencial de Mercosur avanzó en temas puntuales, como la creación de un fondo de garantías para las micro, pequeñas y medianas empresas; la puesta en marcha del instituto social del Mercosur y del plan estratégico de acción social; la definición de preferencias a los países del sur de África, y la ampliación del acuerdo comercial con Chile para incluir el sector servicios. Pero no logró eliminar el doble arancel externo común sobre productos de terceros países que pasan de un miembro al otro; tampoco pudo adoptar el código aduanero regional, ni decidir sobre la distribución de la renta aduanera para evitar que los aranceles se queden en el primer país que recibe la mercancía. Brasil, como presidente temporal, había insistido en esas decisiones para superar las dificultades en las negociaciones con la Unión Europea.

Paraguay, que reemplazó a Brasil en la presidencia semestral del Mercosur, no apoyó el acuerdo, a pesar de que resulta afectado porque sus importaciones se realizan a través de Brasil y Argentina. Su nuevo presidente Fernando Lugo aseguró que centrará su gestión al frente del Mercosur en promover una integración más equilibrada y con rostro humano.

Además de cinco miembros plenos -Chávez no llegó a tiempo tal vez como signo de protesta por el estancamiento en la aceptación de su país como miembro pleno- participaron los cinco países asociados al Mercosur: Chile, Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú; como invitados estuvieron Cuba, México y Panamá.

5. Las reuniones bilaterales

Lula aprovechó la presencia de los presidentes latinoamericanos para realizar significativas reuniones bilaterales. Ante todo con Raúl Castro, con quien se comprometió a impulsar la cooperación en transporte, energía, minería, agricultura, infraestructura, ciencia y tecnología, así como a equilibrar el flujo comercial y a marchar unidos en el proceso de integración latinoamericana. Castro dijo que a las relaciones históricas entre Cuba y Brasil solo le faltaba incrementar los nexos económicos.

Aunque el canciller Celso Amorim aclaró que "Brasil no pidió ninguna de las dos reuniones bilaterales", Lula se encontró por separado con dos presidentes que han cuestionado los términos de las relaciones comerciales y financieras con Brasil. Ante todo, con Fernando Lugo, quien ha pedido revisar la fórmula de pago de la deuda de 20.000 millones de dólares, contraída conjuntamente con Brasil para la construcción de la hidroeléctrica binacional, de tal manera que este país pague el 97% de la misma; así mismo ha solicitado replantear el esquema de reparto de la energía, dado que el tratado de Itaipú estipula que cada uno de los dos países tiene derecho al 50% de la electricidad generada y que la no utilizada debe venderla al otro socio a precio de costo. En estas condiciones, Paraguay, que sólo consume el 5% de su parte, debe venderle a Brasil el 95% restante. Tras la reunión, el presidente paraguayo señaló: "Antes eso era intocable. Agradecemos a Lula por esa apertura". También anunció la revisión de la deuda de administraciones anteriores que la malversaron y le dejaron la cuenta a la población, y agregó: "consideramos que tenemos que revisar la legitimidad de una deuda pagada suficientemente".

La otra reunión bilateral importante fue con Rafael Correa, quien en días pasados demandó a Brasil sin haberle avisado previamente, lo que llevó a este último a llamar a consultas a su embajador. Aunque Correa dijo que Petrobras también había planteado un arbitraje contra Ecuador sin consultarle, e insistió en su decisión de realizar una auditoría de la deuda externa de su país, no precisó si va a incluir el crédito del banco estatal de fomento de Brasil – el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) – en la deuda que no pagará por considerarla ilegal.

Avances y obstáculos de los liderazgos regionales

Para que el acercamiento latinoamericano y caribeño se traduzca en un avance en la unidad de la región, es necesario un claro liderazgo. Pero no existe consenso en torno a quién deba ejercerlo. Además, quienes intentan asumirlo, así sea con matices, suelen trastocar sus propios intereses nacionales en intereses regionales y se interesan en concretar su propia influencia más que en proponer pautas de interés general.

1. El papel de Brasil

Brasil ha sido el país que más ha avanzado en la construcción de liderazgo y en la multiplicación de sus nexos comerciales, no sólo suramericanos sino también latinoamericanos y caribeños, indispensables a la hora de convertirse en actor global. Su capacidad de convocatoria en el nivel suramericano se ha puesto de manifiesto en los años dosmil y acaba de confirmarse en esa múltiple cumbre, que reunió en su suelo diversas iniciativas regionales. La capacidad de convocatoria brasileña y el liderazgo de Lula a través de un cierto papel moderador entre los dos extremos del espectro político, Chávez y Uribe, así como de estabilizador ante una crisis como la de Bolivia, constituye un aporte positivo para una región cuya fragmentación, ya histórica, se ha agudizado.

Pero el avance en el reconocimiento del liderazgo de Brasil no se ha traducido en la aceptación de su mediación ni de su vocería a nivel internacional, como se ha podido ver en el rechazo, entre otros, de México, Argentina y Colombia, a su incorporación como miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en nombre de la región. Por su parte, Brasil suele privilegiar su influencia como actor global por sobre la construcción de la integración regional con soberanías compartidas e instituciones supranacionales. Tampoco cuenta con un consenso nacional sobre los costos que implica su liderazgo y en el actual gobierno existen distintas posiciones sobre cómo construirlo, las cuales van desde la tradición diplomática de corte pragmático de Itamaraty hasta las posturas más ideológicas de algunos fracciones del Partido de los Trabajadores. Además, para muchos sectores empresariales e incluso estatales brasileños, su país debe reducirse a hacer valer su peso en los espacios regionales e internacionales y a concretar negocios. De hecho, en los años dosmil Brasil ha convertido a la región en el destino preferido de sus inversiones y en su principal socio comercial al que vende el 50% de sus exportaciones.

El liderazgo dirigido a que América Latina y el Caribe actúen como bloque le impone a Brasil responsabilidades que tienen costos. Ya no puede esconderse en el principio de no intervención para no ocuparse de conflictos regionales, como se lo reclaman cada vez más en Mercosur y Unasur, obligándolo, por ejemplo, a intervenir en la larga disputa entre Argentina y Uruguay, o en la tensión de Colombia con Ecuador y Venezuela en torno a la confrontación armada. No puede, además, desconocer las estrategias nacionales de búsqueda de relaciones preferenciales o de alianzas geopolíticas, por un lado, con Rusia, China e Irán, y por el otro, con Estados Unidos y la Unión Europea, países y regiones que tienen sus propios intereses y proyectos geopolíticos globales, no necesariamente coincidentes con los de América Latina y el Caribe, y que pueden reforzar la fragmentación regional en provecho de su propia influencia.

Tampoco puede ignorar los cuestionamientos de las relaciones comerciales y financieras que le han planteado países como Paraguay Ecuador, o las exigencias que de tiempo atrás le planteó Evo Morales sobre los precios del gas y las que sacó a flote la crisis boliviana acerca de los brasileños que producen soja en las provincias del Este de Bolivia. Su liderazgo le exige también, no sólo mejorar los términos de intercambio energético y de sus inversiones, sino hacerle frente a la idea que se ha ido abriendo paso, de revisar la legitimidad de sus acreencias con otros países. Evo Morales dijo en Costa de Sauípe: "Deudas contraídas por dictaduras y gobiernos liberales condicionadas a la adopción de políticas neoliberales deben ser condonadas y sus responsables tienen que resarcir a nuestros países por los daños provocados con sus condiciones. En cambio, las deudas bilaterales para acciones sociales sí tienen que ser reconocidas por los estados".

2. El papel de Venzuela

Chávez no cesa de disputarle el liderazgo a Brasil. Lo ha puesto en cuestión en el tema comercial y de la deuda externa, con su apoyo a los reclamos de los socios menores en Mercosur, Paraguay y Uruguay, con el acompañamiento al gobierno de Ecuador en su decisión de demandar a Brasil y declarar la moratoria en el pago de los intereses de algunos créditos y con la amenaza de estimular en toda Latinoamérica y el Caribe el no pago de las deudas por seguir debiéndose todavía lo mismo a pesar de que éstas han sido pagadas ya varias veces.

Aunque la caída de los precios del petróleo le estrecha los márgenes de acción, Chávez continuará interviniendo en los procesos electorales que se desarrollarán en 2009 en diversos países de Centroamérica y Suramérica, y manteniendo su propia política de alianzas regionales e internacionales indispensables para la supervivencia de su proyecto bolivariano.3. El papel de México

Para completar el panorama de las vicisitudes del liderazgo regional, en la cumbre latinoamericana y caribeña de diciembre de 2008, se produjo el encuentro entre los gobiernos de las dos potencias más fuertes de América Latina y el Caribe, Brasil y México, movidas por el temor conjunto frente al papel asumido por Chávez en Centroamérica y el Caribe, por el interés compartido en la apertura de Cuba y por el consenso en señalar la responsabilidad del Norte en la crisis financiera global y en demandar cambios en la política hemisférica al nuevo gobierno de Estados Unidos.

El acercamiento entre las dos mayores potencias de la región podría constituir un avance si no se traduce en una disputa por el liderazgo ni se reduce a la búsqueda de intereses nacionales. Con mayores avances ya obtenidos en Suramérica, Brasil tratará de sacarle provecho al acercamiento regional con miras a fortalecer su estrategia global. Por su parte, el gobierno de Calderón, más cercano a algunos países centroamericanos, aprovechó la presidencia del Grupo de Rio para cambiar su estrategia geopolítica con variados propósitos internacionales: no quedar por fuera de las dinámicas que lidera Brasil y recuperar el latinoamericanismo que históricamente le había servido para negociar con Estados Unidos hasta cuando firmó el NAFTA y se declaró parte de los países desarrollados. En la actualidad, al gobierno de Calderón le es aún más necesario que en el pasado llamar la atención de su vecino del Norte dado que los estrechos nexos de la economía de su país con la estadounidense hacen a México más vulnerable a los efectos de la recesión y a la incertidumbre de su relación con Obama. Con el retorno de su país a la región, Calderón busca también réditos políticos internos ante el avance del PRI, que -aprovechando el desgaste del PAN, la división del PRD y la difícil situación mexicana creada por los carteles de droga y la crisis financiera- aspira a convertirse en la primera fuerza en las elecciones legislativas y de gobernadores, a mediados de 2009.

El liderazgo de los dos grandes de América Latina puede ayudar a que la proliferación de cumbres de alto nivel incremente el diálogo regional, lo que no es nada despreciable si se tiene en cuenta que los países participantes han estado históricamente separados por intereses distintos y algunos hasta mantienen hipótesis de conflicto militar por problemas territoriales. Además, en lo corrido en los años dosmil varios de ellos se han distanciado por divergencias políticas.

Grandes retos regionales

En 2009 se desarrollarán nuevas cumbres -de las Américas, Iberoamericana, de Unasur, de Mercosur y de la CAN. En ellas se podrá apreciar si los antiguos y nuevos mandatarios continúan el acercamiento y traducen los llamados a la unidad en acciones concretas frente a los dos ejes en los que giró el "multicumbrismo" de Costa de Sauípe: la crisis financiera global y el nuevo gobierno de Estados Unidos.

1. Unidad frente a la crisis económica

Habrá que ver si el acercamiento latinoamericano y caribeño es aprovechado para hacerle frente a los graves efectos de la crisis financiera mundial, de la recesión en los países más avanzados, del freno de las economías de China e India, y de la caída en los precios de las exportaciones regionales: petróleo, cobre, hierro y gas natural, maíz, trigo, soja, etcétera. La falta de crédito, la parálisis de la producción y las exportaciones, la desaceleración del consumo interno, el desempleo, la caída de remesas, la reducción de los ingresos, los recortes en el gasto social, el incremento de la pobreza y la criminalidad, constituyen un contexto difícil donde cada país tratará de lanzar estrategias individuales en desmedro de la integración.

El contexto se muestra aún más complicado con las dificultades que afrontan los organismos subregionales de integración: la Caricom, el sistema de integración centroamericano, el Mercosur, y sobre todo, la Comunidad Andina. Si lo que predomina es la imposición renovada de nuevas barreras proteccionistas entre vecinos y una acción de simple denuncia de las tendencias globales y hemisféricas, se habrá perdido una oportunidad para avanzar en la difícil pero necesaria articulación de miradas, propósitos y voluntades regionales.

2. Unidad ante el gobierno Obama

En cuanto a las relaciones con el nuevo gobierno en Estados Unidos, habrá que ver si el acercamiento regional logra traducirse en el desarrollo de iniciativas concretas que materialicen el doble llamado que le hicieron:

-Ante todo, a poner fin al bloqueo de Cuba, lo que cuenta con mejores condiciones ya que Barack Obama ganó en número de votos y de electores y triunfó en la Florida, que su partido controla el congreso y que los grupos de interés están viendo cómo pierden oportunidades en la isla. Todo ello podría facilitar el acercamiento a Raúl Castro, la normalización de las relaciones y el apoyo a una transición gradual y pacífica que abra el régimen político y económico cubano.

-En cuanto al segundo objetivo proclamado en Costa de Sauípe -de lograr un cambio en la política estadounidense hacia Latinoamérica y el Caribe- aunque las discusiones no condujeron a especificarlo, para buena parte de los países presentes, a más de los temas comerciales, implicaría probablemente un total respeto a los gobiernos llamados de izquierda, surgidos de cambios en las preferencias electorales, con los que Estados Unidos tendría que construir puentes y mantener una postura pragmática, que deseche la vía tradicional de contención a través de presión diplomática o del apoyo a golpes de Estado. En este punto la relación con Chávez ocupa un lugar prioritario.

Tal vez implicaría también un diálogo sobre asuntos de seguridad que revise, por ejemplo, la estrategia antidrogas y las políticas para hacerle frente al aumento de la criminalidad organizada y de su movilidad transfronteriza y desterritorializada, que ha tenido graves efectos sobre la seguridad ciudadana y sobre las relaciones entre países vecinos. El asunto principal aquí son las soluciones del conflicto colombiano. En el avance de ese diálogo con el nuevo gobierno de Estados Unidos el papel de Brasil y México será entonces decisivo, pero también el de Venezuela y Colombia.

3. Dejar atrás nuestra fragmentación

Superar ambos objetivos y la perspectiva de construir una nueva entidad, que involucre por fin a los 33 países latinoamericanos y caribeños, requiere superar factores históricos, económicos, geopolíticos y culturales, que hasta ahora han impedido que la región tenga una expresión propia en las relaciones internacionales y que actúe como bloque en medio de los procesos de globalización. Pese a la cercanía geográfica, histórica y cultural, y pese a las proclamas en favor de la unidad, lo predominante ha sido y sigue siendo la división regional. De hecho, no sólo latinoamericanos y caribeños han sido vecinos distantes que se desconocen sino que esa característica ha sido común incluso entre países colindantes. En contraste con las aspiraciones a la unidad, en la región se ha profundizado la heteregoneidad a medida que se han diferenciado las concepciones del desarrollo nacional, de la integración regional y de las alianzas necesarias para actuar en la política internacional.

En 2010 se podrá crear una nueva entidad regional, pero ese sólo hecho no necesariamente significa un avance real en la esquiva unidad. El reto en 2009 es avanzar en la construcción de metas precisas, tal vez menos ambiciosas y más realistas, dirigidas a construir intereses comunes, lo que supone que cada país sopese los costos de la desintegración y los beneficios de la unidad, que esté dispuesto a facilitar las posiciones conjuntas y la actuación coordinada en espacios multilaterales. De lo contrario el "multicumbrismo" puede reducirse una vez más a simple retórica.

 

Acerca del autor

Socorro Ramírez

Cofundadora de Razón Pública.

Doctorada en Ciencia Política, magister en relaciones internacionales, magister en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos, licenciada en historia. Profesora titular de la Universidad Nacional de Colombia en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la maestría de estudios del Caribe en la sede Caribe de la UN. Ha desarrollado la línea de investigación, docencia y extensión “Fronteras, vecindad e integración”. Coordina el Grupo Académico Colombia-Venezuela y el programa Colombia-Ecuador. Autora de numerosas publicaciones.

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Escrito por:

Socorro Ramírez

Cofundadora de Razón Pública. Doctorada en Ciencia Política, magister en relaciones internacionales, magister en análisis de problemas políticos, económicos e internacionales contemporáneos, licenciada en historia. Profesora titular de la Universidad Nacional de Colombia en el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), de la maestría de estudios del Caribe en la sede Caribe de la UN. Ha desarrollado la línea de investigación, docencia y extensión “Fronteras, vecindad e integración”. Coordina el Grupo Académico Colombia-Venezuela y el programa Colombia-Ecuador. Autora de numerosas publicaciones.

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