Estas zonas especiales de desarrollo rural no funcionaron antes en Colombia y no tienen cómo ni por qué funcionar ahora. Aquí están las razones de este nuevo fracaso anunciado.
Enrique Herrera Araújo*
Historia circular
Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) serían áreas rurales donde los campesinos podrían asociarse con inversionistas mayores para adelantar proyectos agropecuarios de beneficio recíproco. El gobierno Santos cifra muchas esperanzas en estas zonas como un medio de atender campesinos sin tierra y al mismo tiempo promover la necesaria modernización del campo.
Pero tal como están concebidas en el proyecto de ley 223 de 2015 -que hace poco fue aprobado en plenaria de la Cámara y que sigue su curso en el Senado- correrá la misma suerte de las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) creadas por la Ley 160 de 1994: que en más de 20 años no se ha creado ninguna.
Esa tierra está ocupada aunque no esté legalizada, titulada o formalizada, y en esas condiciones es difícil que la gran inversión privada le apueste a las ZIDRES.
Colombia tiene el sino trágico de repetirse hasta el cansancio, de atragantarse en sus hechos, de atorarse y no avanzar, como si la historia fuese una especie de rueda que da vueltas sobre sí misma o como un perro que al intentar morderse la cola se mueve en un círculo sin fin ni principio.
Así ha ocurrido hasta ahora con la violencia, con los inviernos, con los desfalcos y con tantas otras “noticias” de este país de nosotros. También así parece que va a suceder con las ZIDRES.
El supuesto equivocado
 Cultivos de soya y de maíz cerca a Villavicencio, capital del departamento del Meta. Foto: CIAT |
El proyecto pretende que la iniciativa y la inversión privada propicien el desarrollo rural en ciertas zonas abandonadas y lejanas del país, tal y como ocurrió en la segunda mitad del siglo XX -aunque en otras condiciones agroecológicas y en sitios más cercanos a los centros de consumo-. El proyecto 223 de 2015 quedará en letra muerta por varias razones, pero la principal es partir de un supuesto equivocado.
Aquel momento marcó el comienzo de la modernización de la agricultura, con la intensificación del uso de la maquinaria, la aplicación de nuevas tecnologías, el surgimiento de una nueva organización empresarial y la comercialización internacional de productos como el café, las flores, la caña de azúcar, el banano y la palma aceitera.
La intención de entregarle el desarrollo rural a la inversión privada en esas áreas específicas es válida y necesaria (siempre y cuando sea reglada), y sin duda esto se hace más apremiante hoy día dadas las dificultades fiscales del gobierno, que reducirá el presupuesto del sector agro en casi un 50 por ciento entre 2015 y 2016, de 3,3 a 1,4 billones de pesos.
Por eso, el proyecto ZIDRES dirige sus baterías hacia la Orinoquía y, particularmente, hacia la Altillanura, un territorio que ofrece una amplia disponibilidad de tierras con vocación agrícola, donde el costo de la hectárea sigue siendo bajo (aunque ha venido en aumento) y donde existe una alta riqueza ambiental.
También en esa región, coexisten hoy por hoy
- La ausencia de reglas claras para la inversión privada en el campo,
- La alta informalidad en la tenencia de propiedad rural,
- La inseguridad jurídica sobre la tierra, y
- Las dificultades para incorporar a las comunidades indígenas y negras en alianzas productivas.
Las ZIDRES buscan intervenir justamente en este tipo de zonas, calificadas como apartadas, con baja densidad poblacional, altos índices de pobreza, con gran demanda de inversión en infraestructura de transporte y comercialización, y que requieren, por la baja fertilidad de los suelos y sus condiciones agroecológicas, economías de escala y megaproyectos productivos que maximicen la productividad y reduzcan los costos unitarios.
Pero estos propósitos se quedarán en buenas intenciones, y de buenas intenciones está empedrado el camino al infierno.
El proyecto da por sentado que la tierra baldía donde se crearán las ZIDRES está vacía, que esos terrenos no tienen ocupación y que nadie ejerce allí actividades de señor y dueño. Pero esto no es cierto y ahí radica el gran error del proyecto.
Esa tierra está ocupada aunque no esté legalizada, titulada o formalizada, y en esas condiciones es difícil que la gran inversión privada le apueste a las ZIDRES. Por eso, antes de crear cualquier “zona de interés de desarrollo” tendría que llevarse a cabo un programa masivo de formalización de la propiedad rural.
Así se ofrecería claridad jurídica sobre los títulos de propiedad en un territorio que carece de ellos y se le permitiría negociar al campesino en mejores condiciones su participación en la alianza productiva con los empresarios.
Las razones del fracaso
Pero hay otras razones que auguran el fracaso de las ZIDRES:
- El proyecto de ley no perfila uno o varios modelos asociativos para las alianzas productivas entre el gran, el mediano y el pequeño productor que incorporen más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF) de origen baldío y que acojan lo estipulado por la Corte Constitucional en Sentencia C-644 de 2012 para que el campesino no se desvincule de la tierra, se enganche laboralmente en las actividades del proyecto, participe de las utilidades y mejore sus condiciones de vida.
El proyecto de ley de las ZIDRES desconoce a los actores de la región.
El proyecto no dice nada sobre esta Sentencia y no establece las reglas del juego para que llegue la gran inversión a una zona donde abunden las UAF de origen baldío y es común la inseguridad jurídica sobre la propiedad rural. Esta situación significa demasiada incertidumbre legal en el mundo de los negocios, donde se necesita claridad jurídica para poder invertir.
Es más: a la inexistencia de un modelo de asociación reglamentado se debió el sonado “incidente” de Riopaila Castilla, Garguill, Mónica Semillas, Poligrow y otras empresas, que cayeron en la acumulación de UAF baldías, y que significó la renuncia de Carlos Urrutia, embajador de Santos ante Estados Unidos.
- El proyecto de ZIDRES procura concesionar o arrendar pero nunca adjudicar o titular los baldíos con vocación agrícola y pecuaria. Es decir, quiere mantener extensas zonas del país en la informalidad o en propiedad de la Nación, y en ese caso el Estado seguiría siendo un propietario de papel.
Además, el Estado no debe seguir conservando zonas de vocación agrícola o pecuaria, y menos cuando la Nación es el terrateniente más grande de Colombia, pues tiene más de 450 mil hectáreas en el Fondo Nacional Agrario, aunque esas hectáreas sean ocupadas y explotadas por otros mientras el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INODER) y el ministerio de Agricultura son los que pagan el impuesto predial.
La política pública debe buscar la titulación de tierras productivas, y que el Estado se desprenda de ellas para constituir así un país de propietarios. Un asunto distinto es si las áreas en cuestión son de reserva forestal, de protección ambiental o militarmente estratégicas. En esos casos, la Nación sí debe reservarlas como suyas; pero en los otros casos debe adjudicarlas a los muchos campesinos sin tierra que existen en Colombia.
- En la política agraria de Colombia existe el paradigma dominante del desarrollo centralista, “desde arriba” y con mirada sectorial. Pero esto no solo no ha dado los resultados esperados sino que ha producido los resultados contrarios.
Por eso no se entiende que, a sabiendas de lo anterior, las ZIDRES sean declaradas desde Bogotá y en Bogotá. Allí, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) efectuará el estudio técnico, el gobierno nacional, mediante CONPES, delimitará las Zonas, y el Consejo de Ministros las aprobará por decreto.
Si el gobierno nacional viene pregonando a los cuatro vientos que el desarrollo rural tendrá un enfoque territorial, surge la pregunta: ¿qué papel jugarán las instituciones regionales y locales en la constitución de las ZIDRES?
Como están planeadas las cosas, el departamento, el municipio, las asociaciones del agro, las de campesinos, los gremios y los Consejos Departamentales de Desarrollo Rural (CONSEA), entre otros, quedarían excluidos de las decisiones que les incumben y les afectan.
Por y para las regiones
 Terreno sembrado con arroz en los Llanos Orientales. Foto: CIAT |
Por esto es oportuno traer a colación lo consignado en el documento Desarrollo Rural con enfoque territorial de Naciones Unidas: “La política de desarrollo rural requiere de mucho conocimiento y este no solo existe en la tecnocracia ilustrada de nivel central: mucho de él está en las regiones y localidades del país, en organizaciones formales e informales, en las instancias públicas y privadas, en los centros de investigación y de pensamiento de los territorios, con sus diferencias de visiones y concepciones”.
El proyecto de ley de las ZIDRES desconoce a los actores de la región, que son quienes más conocen el territorio porque tienen la lectura más cercana.
Poco se hará si se desconoce el estado de ocupación de esas tierras y si no se establecen reglas claras para la inversión privada en áreas originalmente baldías, a través de modelos asociativos que incluyan al campesino en términos laborales y de productividad.
Tampoco se llegará muy lejos si no se formaliza la propiedad rural y si el Estado pretende seguir siendo el titular o propietario de tierras productivas que debería adjudicar.
* Abogado, especialista en desarrollo regional y magister artis en gestión pública. Experto en tierras, desarrollo rural y asesor en Posconflicto.
enriquehe@gmail.com
