Aunque no es lo ideal, no necesariamente equivale a corrupción. ¿Cómo funciona y por qué es necesaria en cualquier sistema democrático?
Rodrigo Losada*
El fracaso legislativo del gobierno
El pasado 20 de junio terminó el primer año de legislatura del actual Congreso. El periodo concluyó con el hundimiento en último momento de la ley anticorrupción que buscaba eliminar el beneficio de “casa por cárcel” para corruptos.
El hundimiento de casi todas las medidas anticorrupción, avaladas por el gobierno, se suma a otros fracasos en la agenda legislativa de Iván Duque. Ni la reforma a la justicia ni la reforma política lograron ser aprobadas y los tres grandes proyectos que sí se aprobaron (Plan Nacional de Desarrollo, Reforma Tributaria y Ley TIC) sufrieron sendas modificaciones por parte de los congresistas.
Las razones del fracaso legislativo en este primer año deben buscarse en la relación entre el gobierno y los congresistas. Duque le apostó a un gobierno “sin mermelada” ni partidas burocráticas entregadas a cambio de apoyo en el Congreso. Como consecuencia, el trámite de sus proyectos legislativos ha sido complicado.
Pero el tema de la “mermelada” se ha vuelto en Colombia un asunto muy controvertido sobre el cual circulan creencias no solo gratuitas sino peligrosas que es necesario aclarar.
¿Solo hay mermelada en Colombia?
Uno de los usos que recientemente se le da a la palabra “mermelada” en Colombia corresponde a lo que en inglés se llama “pork barrel”. De forma literal, el término significa “barril en el que se arroja la comida para los cerdos”. Pero es una expresión despectiva que se refiere a la disposición de dineros públicos en manos de los congresistas y su utilización en proyectos locales con el fin de ganar votos.
La práctica es tan antigua como la democracia representativa y se acostumbra en todos los países en donde los legisladores son elegidos por los ciudadanos.
A pesar de sus distintos nombres, la práctica es tan antigua como la democracia representativa y se acostumbra en todos los países en donde los legisladores son elegidos por los ciudadanos. De hecho, la expresión “pork barrel” aparece en textos escritos hacia mediados del siglo XIX en Estados Unidos.
Los estadounidenses de entonces probablemente compartían el sentimiento de los colombianos de hoy: los dineros públicos deben distribuirse en función del bien común, no según los intereses personales de los legisladores. Un ideal que desafortunadamente no es viable.
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En los zapatos del congresista
Pensemos en el caso de quien aspira a ser elegido a la Cámara de Representantes. Durante la campaña electoral, él o ella averigua las necesidades de la gente de un lugar y lo que quieren o esperan del Estado, y les ofrece trabajar a fin de que esas necesidades sean atendidas debidamente con recursos públicos. A cambio de esa gestión, pide el voto de quienes le escuchan.
 Capitolio Nacional Foto: Razón Pública |
Una vez elegido, el representante puede buscar por diversos medios cumplir sus promesas con los electores. Lo hace, ante todo, porque quiere ser reelegido: esa es la ambición de la mayoría de los representantes. Pero hacer realidad aquello que ofreció no es tarea fácil por varias razones:
- El presupuesto público nunca alcanza para atender las numerosas, urgentes y variadas expectativas que asedian a los ciudadanos.
- Ese mismo presupuesto no lo decide una sola persona, ni siquiera el presidente, sino el Congreso en su conjunto, es decir, por negociación entre el presidente y los legisladores y por votación autónoma de los senadores y de los representantes.
- Una buena parte del presupuesto nacional ya está comprometida por leyes anteriores y por la deuda estatal.
- Finalmente, el elegido al Congreso sabe que es un individuo más entre los muchos que componen la Cámara o el Senado, y que no puede por sí solo imponer decisión alguna en el Congreso.
En ese contexto, ¿cómo cumple las promesas que les hizo a sus electores?
En pocas palabras, lo hace mediante una especie de trueque. El senador o representante puede y suele explotar la necesidad de apoyo legislativo que asedia al presidente —o al primer ministro en sistemas parlamentarios— para que sus planes de gasto público sean aprobados en el Congreso.
Es decir que el senador o el representante no da su voto a favor del presupuesto presentado por el ejecutivo si el presidente o el primer ministro no incluye en ese presupuesto los fondos —al menos una parte sustancial— para atender lo que el senador o el representante ofreció a sus votantes.
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¿Mermelada sin corrupción?
Debe quedar claro que en ese trueque no se están negociando beneficios personales a favor del legislador en cuestión.
En realidad, se están distribuyendo bienes colectivos: un voto a favor de la ejecución de los planes del ejecutivo a cambio de una partida presupuestal a favor de las necesidades concretas de aquellos a quienes el legislador representa. Esto significa escuelas, servicios de salud, carreteras y cientos de otras obras o servicios que necesita cada sector de la población.
 Iván Duque radicando el PND en el Congreso. Foto: Presidencia de la República |
Que este intercambio se haya manipulado de modo que el senador o representante se lucre personalmente es, sin lugar a dudas, censurable. Pero es posible evitar semejante corrupción.
Tal vez no existe mecanismo más eficaz para evitar la corrupción que la transparencia. O sea, dar a conocer por varios medios, oportunamente y en detalle, el destino y el uso real de los recursos públicos, quiénes los van a manejar, quiénes los van a supervisar, y cuáles son los resultados concretos.
Mermelada y eficiencia del gasto público
Por otro lado, podría argüirse que asignar recursos públicos según las preferencias de los legisladores conduce a serias ineficiencias en el gasto público o que torpedea el Plan Nacional de Desarrollo. Sí y no.
En primer lugar, no se trata de repartir entre todos los congresistas la totalidad del presupuesto anual de la nación, sino una tajada minoritaria del mismo. Además, como los legisladores siempre van a pedir más de lo que es viable, el presidente conserva siempre la autonomía para decir cuál proyecto respalda y cuál no.
El ejercicio de la política en un sistema democrático exige un intercambio constante de favores entre los actores políticos.
De igual forma, por su interacción constante con sus electores, el congresista debería tener elementos de juicio suficientes para saber cuál gasto público es más apremiante o más benéfico en el largo plazo, y cuál no.
Más aún, el hecho de que unos proyectos de gasto público se encuentren etiquetados a un legislador tiene la ventaja de que tendrá en él, o en o ella, un vigilante para su correcta ejecución. Al fin y al cabo, lo que verdaderamente le redunda en votos no son las partidas presupuestales asignadas según sus intereses, sino la ejecución completa de lo prometido.
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La política democrática no es ideal
Claro que para el presidente y su equipo de gobierno sería más productivo que todo el presupuesto de la nación quedara en sus manos. Pero el mundo de la política democrática exige compartir muchas decisiones.
La mermelada representa un instrumento útil para el presidente —o para el primer ministro— que consiste en tener a su alcance la ejecución del presupuesto de la nación, un arma que le permite presionar el respaldo de un senador o de un representante específico para que le otorgue su voto a un proyecto de iniciativa presidencial, mediante el desembolso más rápido o más lento de los recursos asignados a ella o a él.
En contraposición con los sistemas autoritarios, el ejercicio de la política en un sistema democrático exige un intercambio constante de favores entre los actores políticos. “Tú me apoyas y yo te correspondo”, repetido sin cesar. La política democrática no funciona sobre la base de conductas ideales.
Sin mermelada, difícilmente logrará un gobierno aglutinar el número suficiente de congresistas como para hacer mayoría en respaldo de las iniciativas del ejecutivo.
*Doctor en Ciencia Política de la Universidad de Georgetown y profesor de la Universidad Sergio Arboleda.
