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Las varias caras de la reforma tributaria

Escrito por Horacio Ayala
Horacio Ayala Vela

Horacio Ayala Vela

Para tapar el hueco fiscal de 2015, el gobierno y los gremios controvierten un sobreimpuesto al patrimonio o a las ganancias. Hay otras posibilidades que merecerían consideración, pero el remedio de fondo pasa por suprimir la multitud de exenciones y gabelas.

Horacio Ayala Vela*

El capitolio en un patio interior

Imprevisión y reelección

La reforma tributaria que cursa en el Congreso es la primera de este gobierno, pero la tercera del presidente Santos en cuatro años, y se da en un momento de justificadas preocupaciones acerca del futuro de la economía colombiana.

En este contexto, algunos culpan al gobierno por haberse dejado sorprender pues hace cinco años se sabía que el impuesto de patrimonio desparecería en el 2014 y no se hizo lo necesario para prepararse. También lo acusan por el desbordamiento del gasto. Pero nadie duda de que el hueco fiscal es grande y debe ser cubierto.

En la campaña electoral de 2010 el candidato Santos prometió no elevar los impuestos, y así lo hizo durante su primer período. Con todo, después de la “reforma estructural” que propuso su ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, cuyo fracaso se debió a las filtraciones a la prensa, se esperaba que el gobierno aprovechara el buen momento de la economía y de su capital político para proponer una reforma con alcances más ambiciosos, y no fue así.

Al final, ya en 2012, el gobierno acabó por eliminar algunos beneficios y por cerrar ventanas de evasión, pero se concentró básicamente en el estímulo al empleo.

Todavía existen dudas sobre los resultados globales de aquellas medidas sobre los ingresos del Estado, porque no es claro que el aumento teórico de un punto porcentual en el impuesto de renta, combinado con el impuesto a la renta para la equidad (CREE), haya sido suficiente para compensar los aportes parafiscales que a partir de entonces dejaron de pagar los empleadores. Algunos cálculos realizados sobre empresas y cifras reales muestran que los resultados netos fueron muy diversos.

La otra causa del faltante de los 12,5 billones de pesos es el exceso de gastos del gobierno, atribuido por algunos a la campaña reeleccionista. Es posible que algo de eso haya ocurrido, aunque no tanto como para explicar el hueco fiscal.

El Exministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry en foto oficial junto a la bandera de Colombia
El Exministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry.
Foto: Wikimedia Commons

El desacuerdo

Aunque algunas voces insisten en que por razones legales la nueva ley tributaria debe limitarse a las necesidades de 2015, la discusión entre los gremios económicos y el gobierno se ha centrado en si se debe gravar el patrimonio o elevar el impuesto a las ganancias.

– Impuesto al patrimonio: Probablemente el gobierno esperaba una menor resistencia al impuesto al patrimonio, que se viene recaudando desde 2003 e incluso desde antes, bajo figuras como las inversiones forzosas para seguridad. Sin embargo, técnicamente la propuesta del gobierno tiene tres grandes defectos:

1. La riqueza no se mide a través de las sociedades sino en cabeza de sus dueños: las sociedades son simples instrumentos para manejar los negocios. Son los socios o accionistas quienes determinan las características de las sociedades, incluyendo, por supuesto, la composición y el valor de los patrimonios.

De manera que si se trata de gravar la riqueza debe hacerse con sus verdaderos dueños, e idealmente mediante una tarifa progresiva que permita además diferenciar las rentas por su origen, favoreciendo las del trabajo por encima de las ociosas.

2. El impuesto a las sociedades agudiza los efectos de la tributación regresiva implícita en nuestra legislación, porque el impuesto sobre la renta se soporta principalmente en las sociedades, mediante una tarifa proporcional, y no en tarifas progresivas como ordena la propia Constitución.

A través de este mecanismo todos los socios o accionistas pagan la misma tarifa del impuesto sin considerar su real capacidad económica o contributiva, de suerte que cualquier alza en los impuestos de la sociedad agrava el impacto regresivo.

3. Otro defecto, sobre el cual han hecho mucho énfasis los empresarios, consiste en que el impuesto al patrimonio desconoce el grado en que los bienes que lo forman producen o no producen ganancias.

A diferencia de lo que ocurre con la renta presuntiva, tradicionalmente las normas sobre el impuesto al patrimonio no han reconocido que existen bienes improductivos, por fuerza mayor o por razones económicas o jurídicas.

-Impuesto a las ganancias: Según lo que han publicado los medios de comunicación, los empresarios prefieren un aumento en el impuesto sobre las ganancias, utilidades o rentas, con el argumento (muy lógico) de que en este caso los particulares trasladan al Estado una parte de sus ganancias reales.

Esta sería por supuesto la solución más técnica, si no fuera porque en forma simultánea el proyecto contempla un aumento del impuesto a las ganancias que lo elevaría a una tasa de 43 por ciento en el año 2018, por la sobretasa al CREE.

Estos niveles de tributación a las ganancias de las sociedades no se han visto en muchos años en país alguno, y menos entre los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, a cuyo club aspiramos ingresar.

Estos hechos deberían llevarnos a concluir que la capacidad de tributación está agotada, al menos en lo que se refiere a las sociedades. Pero esta conclusión resulta cierta solo en teoría, porque debido a la enorme cantidad de beneficios, exenciones y tratamientos especiales, las tasas efectivas de tributación de muchas empresas en Colombia son muy inferiores a las nominales.

Por ejemplo, hay exenciones para los nuevos hoteles o sus ampliaciones y remodelaciones, para la venta de energía eólica, para las ventas de acciones, para los servicios de ecoturismo, para las nuevas plantaciones forestales y aserríos, para las rentas de cultivos de palma de aceite, cacao, caucho y frutales y una tarifa especial de 15 por ciento para las zonas francas, muy criticada por los organismos internacionales.

Personas comprando en mercados en la plaza de Bolívar en Bogotá
El aumento en el impuesto del IVA afecta directamente a los consumidores.
Foto: Felipe Ríos

Las alternativas

– Gravamen a los dividendos: este tema ha sido debatido más de una vez en Colombia, pero no ha prosperado porque han dicho que esto generaría doble tributación, lo que jurídicamente no es cierto porque las sociedades son contribuyentes distintos de sus accionistas.

Los propietarios de las sociedades por acciones no tienen un vínculo económico directo con ellas ni tienen acceso alguno a sus manejos, a menos que se trate de sociedades cerradas. Por otra parte, las acciones son títulos financieros similares a los demás que se negocian autónomamente de acuerdo con su potencial rentabilidad, sin considerar el nivel de tributación de la sociedad. Además, cuando se grava a la sociedad y no a los socios se desestimula la reinversión de las utilidades.

Probablemente el método que más se acerca a los principios de equidad y progresividad sea el chileno, que acumula la tributación en cabeza de los dueños del capital y beneficiarios de sus rendimientos.

– IVA: otros aconsejan un alza en el IVA como fórmula para obtener los recursos faltantes, y entre los argumentos para defender esta medida afirman que la tarifa de este impuesto en Colombia es una de las más bajas de América Latina.

En principio esta sería una más solución fácil, efectiva y ágil para el recaudo que los impuestos sobre la renta y el patrimonio. Sin embargo, cada vez que se habla de este impuesto se argumentan sus efectos regresivos y el gran impacto que tiene sobre los ciudadanos de medianos y bajos ingresos. Por esta razón su incremento no es una idea muy atractiva para los políticos.

En la práctica es un hecho que el IVA afecta directamente a los consumidores, mientras que los empresarios actúan simplemente como recaudadores, pero no es el único caso en que las alzas en los impuestos se trasladan en los precios: las utilidades de las empresas por lo general mantienen su ritmo creciente aun en períodos de reformas tributarias.

A tapar el hueco

El hueco fiscal existe y debe llenarse, pero a pesar de que el gobierno tiene los votos suficientes en el Congreso para lograrlo, pocas veces había tenido una oposición tan fuerte por parte de los gremios económicos.

Los niveles de tributación en Colombia, al menos nominalmente, muestran una vez más la necesidad urgente de revisar el régimen para asegurar la equidad, la progresividad y la eficiencia que ordena la propia Constitución.

En vez de utilizar la imaginación para inventar gravámenes o cambiar la denominación de los existentes, resulta más fácil, más efectivo y más justo derogar todas las exenciones, beneficios y prebendas especiales que impiden que la tributación cumpla el noble propósito de reducir la desigualdad.

 

* Consultor privado, profesor universitario. Colabora como columnista en diferentes medios. Ha sido Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, asesor del Ministerio de Hacienda y de organismos internacionales en temas tributarios; fue Cónsul General de Colombia en Chile y Director de Impuestos de Touche Ross International para América Latina.

 

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