En vísperas de una decisión crucial — la entrega de la banda de 1.700 GHz que hace viable la tecnología 4G — la Red de Veedurías Ciudadanas nos recuerda una historia de entidades públicas que no controlan y de multinacionales que imponen monopolios.
Libardo Espitia
Clamor ibérico, vergüenza colombiana
En 2003 se liquidó la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom) como empresa industrial y comercial del Estado y con sus activos fue creada Colombia Telecomunicaciones (Coltel) como empresa oficial, ciento por ciento pública.
 De Comcel a Claro: son los 30 millones de usuarios a quienes realmente se les deben su capitalización y su reconocimiento. Foto: darloup.com |
En 2006 se vendió el 52 por ciento de la nueva compañía (Coltel) a Telefónica Móviles de España, que no solo adquirió el control operativo de esta empresa, sino que asumió la deuda pensional de la antigua Telecom, calculada en 7 billones de pesos de aquel año.
No se habían cumplido cinco años, cuando el ex secretario general de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB) y hoy presidente de Coltel, Alfonso Gómez Palacio, prendió las alarmas: la entidad estaba arrojando pérdidas y por lo tanto le era imposible seguir honrando su obligación con los pensionados (ver mi artículo al respecto, en anterior edición de Razón Pública).
De inmediato el gobierno nacional — por intermedio del ministro de Hacienda — atendió al “clamor” de los ibéricos. Juan Carlos Echeverri radicó un proyecto de ley con mensaje de urgencia ante el Congreso: el “clamor” prosperó mediante la ley 1509 de 2012, sancionada el 24 de enero de 2012.
La ley autorizó a la Nación a capitalizar a Coltel “hasta por un porcentaje equivalente a su participación accionaria en dicha empresa”, y adicionando el valor de otras compañías del sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones que se hubiesen fusionado con Coltel. Extrañas condiciones fijadas por la propia Nación en el documento Conpes 3721 y anexo, sobre la base de los estudios de valoración oportunamente realizados.
Nunca se exploró la opción obvia de extender en el tiempo la deuda contraída.
En desarrollo de la ley 1509 y el documento Conpes, la participación accionaria de la Nación se redujo al 30 por ciento, lo que permitió sanear a Coltel. Tanto la Nación como Telefónica siguen asumiendo la obligación pensional según sus participaciones iniciales.
En síntesis, mientras que España vive una grave crisis financiera y otros países de Latinoamérica practican las nacionalizaciones o las revisiones de los negocios con las multinacionales, aquí el gobierno nacional premió la ineficiencia de Telefónica Móviles.
Claro: nueva marca, vieja posición dominante
Hace un par de meses, Comcel S.A. — de propiedad del magnate mexicano Carlos Slim por intermedio de la multinacional América Móvil — decidió unificar su razón social en Colombia: pasó a llamarse Claro, al igual que sus demás compañías de telefonía de servicios celulares… en Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Perú, El Salvador, Puerto Rico, República Dominicana y Uruguay.
 La estrategia del señor Slim siempre ha sido la misma: adquirir compañías siempre y cuando esté seguro de que se encuentran en dificultades económicas. Foto: smh.com.au |
De los países indicados, solo en Colombia se mantenía una razón social diferente: la marca original Comcel (Comunicación Celular) se había “posicionado” bien con más de 30 millones de usuarios, a quienes realmente se les deben su capitalización y su reconocimiento.
La estrategia del señor Slim siempre ha sido la misma: adquirir compañías siempre y cuando esté seguro de que se encuentran en dificultades económicas. Tal fue el caso de ETB y Telecom, impedidas para concurrir a las capitalizaciones que Comcel requería para consolidarse y ofrecer un buen servicio, una vez fue constituida.
Igual situación financiera atravesaban TvCable y otras compañías de televisión cuando fueron adquiridas por Slim para dar paso a Telmex Colombia, que junto con Comcel acaban de fusionarse para constituir Claro en Colombia.
Algo de historia
Conviene recordar que Comunicación Celular S.A (Comcel) fue constituida en 1992 por empresas estatales (ETB, Telecom, y otras), conscientes de la dinámica de las telecomunicaciones y de que Colombia no podía quedar relegada frente a las tecnologías de punta como la telefonía celular, puesto que la telefonía fija ya comenzaba a declinar.
 Regueros no se preocupó por mantener o aumentar la participación accionaria de la ETB en Comcel. Tras ser sancionado y destituido por la Procuraduría, pasó a ser ejecutivo de Telefónica. Foto: ecotecnologico.com |
De manera que en 1992 se constituyó en Bogotá la Sociedad Colombiana de Telefonía Celular-Comcel S.A., con un capital suscrito y pagado de 100 millones de pesos: la ETB aportó 57,9 millones, por lo cual controlaba la empresa con una participación accionaria del 57,9 por ciento.
A mediados del mismo año, se aprobó el ingreso a la sociedad en calidad de accionista a la canadiense Bell Canadá Internacional Inc. (BCI), que adquirió una participación del 50,8 por ciento, mientras que la participación de la ETB se reducía al 31,6 por ciento.
En 1995, llegó por primera vez a la Alcaldía Mayor Antanas Mockus y nombró a Sergio Regueros como presidente de la ETB, con la misión de vender la empresa en cumplimiento de su programa de gobierno.
Regueros en ningún momento se preocupó por mantener o aumentar la participación accionaria de la ETB en Comcel. Tras ser sancionado y destituido por la Procuraduría General de la Nación, pasó a ser alto ejecutivo de Telefónica, al igual que su secretario general, Alfonso Gómez Palacio.
BCI fue el accionista mayoritario y operador de Comcel desde su entrada en operación hasta diciembre del año 2000, cuando transfirió su participación en Comcel y Occel a la empresa Telecom Américas Limited.
Desde el primer momento el socio privado capitalizó a Comcel, mientras que las empresas públicas no lo hicieron, disminuyendo así su participación accionaria; en noviembre de 2000, BCI se asoció con América Móvil de México y ya para ese momento su participación en Comcel era del 77,92 por ciento.
Para finales del año 2001, la participación de la ETB en Comcel solo era de 13,75 por ciento, porcentaje que fue “vendido” a América Móvil el 25 de enero de 2002 por su presidente, Paulo Orozco, sin ningún tipo de estudio técnico y desconociendo las recomendaciones de la Junta Directiva.
Finalmente, con la liquidación de Telecom en 2003, su participación en Comcel no solo se redujo, sino que se le ofreció a América Móvil para que completara el 100 por ciento de la compañía y a la vez ser el operador con mayor posición dominante en el país.
Paisaje actual de las telecomunicaciones
Los servicios líderes en comunicaciones son la telefonía móvil (comunicación de voz a través de las redes de celulares) e internet móvil, que ya superó en penetración al internet fijo.
Actualmente el 76 por ciento del mercado de las comunicaciones está en manos de un duopolio (Movistar y Claro) representado en los siguientes servicios:
Fuente: información suministrada por la Comisión de Regulación de Comunicaciones. Cálculos propios.
Número de abonados por operador en Colombia por año
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.
Regulación tardía y paradójica
En 1992, el gobierno de Cesar Gaviria intentó privatizar Telecom, pero el proceso fracasó ante la férrea oposición sindical. Sin embargo, la pretensión no se quedó allí y en poco tiempo fue expedida la ley 37 de 1993, que permitió los contratos de asociación a riesgo compartido, los cuales habrían de dar al traste con la compañía: de los 23 joint ventures firmados para proveer 2 millones de líneas fijas — tanto de primera como de segunda generación — el riesgo fue trasladado a la entidad pública en todos los casos.
La citada ley obligó a las empresas de telefonía fija de capital público a permitir el uso de su infraestructura para efectuar la interconexión con las redes de los nuevos operadores privados de telefonía móvil celular, a precios fijados por éstos, en detrimento de las finanzas públicas.
Desde 1991, la Constitución había señalado que el Estado conservaría la regulación para garantizar el mejoramiento continuo de estos servicios públicos estratégicos y la satisfacción general de la sociedad. Así pues no resulta lógico que apenas en septiembre de 2005 la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT, hoy CRC) entrara a regular las tarifas de las llamadas de los teléfonos fijos a los teléfonos móviles celulares.
A partir de aquel momento y de manera gradual, el minuto comenzó a bajar de 907 pesos más IVA — el más costoso pagado en Latinoamérica — hasta quedar en 138 pesos más IVA en abril de 2012.
No obstante, la Comisión parece haber olvidado que también tiene la competencia para regular tanto la libre competencia como los monopolios en las telecomunicaciones y hoy su omisión ha permitido que Comcel/Claro ostente una evidente posición dominante del servicio público de los celulares: el 68 por ciento de abonados del país. Este tipo de regulación sí está bajo control de manera satisfactoria en otros servicios públicos regulados por otras comisiones.
La difícil subasta de la tecnología 4G
Con el fin de poner a disposición del público colombiano la tecnología 4G (cuarta generación), que permitirá llevar Internet de alta velocidad a todo el territorio, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Mintic) otorgará el espectro ubicado en la banda de 1.700 GHz, que quedará liberado gracias a la migración de la televisión análoga a la televisión digital. Se trata del llamado “dividendo digital”, y se utilizará la modalidad de subasta pública entre los actuales operadores, lo que traerá una mejora sustancial en la calidad del servicio, pero estos solicitan espectro radioeléctrico para prestar un mejor servicio en términos de velocidad (bps).
Desde el punto de vista de asignación de espectro deben además tenerse en cuenta la tecnología y la topología; es decir, no se trata solo de asignar más espectro para que aumente la velocidad, sino de exigir a los operadores mejoras de gestión e inversión en sus redes en ámbitos como la topología (microceldas que implican más estaciones bases) y tecnologías (mejores equipos). En pocas palabras: los operadores deberán invertir para mejorar la eficiencia.
En fin, con el mismo espectro asignado se lograrían mejores resultados y velocidades, solamente si las empresas operadoras hicieran las inversiones en infraestructura que les permitan mejorar tecnología y topología, lo que evita la concentración de abonados en las celdas, redundando en una mayor calidad del servicio ofrecido.
Ni regulador, ni controlador
Colombia deberá enfrentar a un poderoso duopolio claramente dominante (Claro y Telefónica) con un regulador debilitado (CRC), que no actúa cuando hay fallas en el mercado por falta de una competencia fuerte, lo cual deteriora la calidad del servicio prestado a los usuarios.
De otra parte, el controlador (el Mintic) no exige a los operadores el uso eficiente del espectro y permite una pésima calidad del servicio, violando así el artículo 75 de la Constitución, por el uso ineficiente de un bien público como el espectro radioeléctrico, que debería atender al bienestar de todos los colombianos en términos de pluralidad informativa.
En otras palabras, el controlador y el regulador están plenamente facultados para exigir un mejor servicio: la Constitución y la ley 1341 de 2009 o ley de TIC los autorizan. Pero no lo hacen.
Tal vez tenga algo que ver el hecho de que el actual titular del Ministerio y a la vez presidente de la CRC, Diego Molano Vega, venga directamente de ocupar un alto cargo directivo… en Telefónica.
Mientras tanto, el operador Claro se resiste a ser objeto de regulaciones y apelo a recusar al Director Ejecutivo, Carlos Andrés Rebellón, quien venía investigando al operador, con lo cual el funcionario no solo se apartó de esta investigación,… sino de la propia Comisión.
La aplicación de los principios constitucionales que rigen la función administrativa está en veremos en el actual proceso de subasta del espectro radioeléctrico que adelanta el Mintic.
* Asesor y consultor experto en servicios públicos, contratación estatal y temas ambientales.
