El hecho de que un país mantenga todo su poder en la capital moldea profundamente la forma en la que este funciona ¿Cuál debería ser el camino que tome Colombia?

Cesar E. Tamayo*

Las ventajas de la autonomía regional

La idea de que instancias de gobierno más regionales o locales que el gobierno central gocen de algún grado de autonomía en sus decisiones está sólidamente codificada en las raíces de la democracia moderna. Este principio de autonomía está muy presente en los países más grandes del norte y sur de América (EE.UU., México, Canadá, Brasil), pero también es popular en algunos países de Europa (Alemania, España, Suecia, Bélgica) y Asia (Japón).

La primera -y quizás la más profunda- bondad de buscar una cierta autonomía regional-local consiste en la necesidad de prevenir un alto nivel de concentración del poder en un grupo de personas elegidas en un momento del tiempo por un partido o movimiento particular.

Al delegar o distribuir algunas decisiones y responsabilidades en entes territoriales, que son elegidos en momentos distintos del tiempo y pueden provenir de corrientes políticas variadas, se asegura un mejor balance democrático de pesos y contrapesos. En los tiempos que vivimos, cuando el populismo y el autoritarismo asoman de nuevo en diversas latitudes, esta consideración parece tan vigente como siempre.

La segunda ventaja de la descentralización resulta de una mezcla entre valores democráticos y asuntos de aplicabilidad en el gobierno. Especialmente en países grandes y dispersos, es difícil tener información suficiente y oportuna para establecer las prioridades de gasto más regionales desde una administración central. Adicionalmente, en lo más cercano y local hay mayores oportunidades de una rendición de cuentas adecuada sobre la toma de decisiones y el uso de los recursos públicos por parte de los gobiernos electos (Tiebout, 1956). 

Esta rendición de cuentas incluye, por ejemplo, un apropiado seguimiento a la ejecución -y eficiencia- del gasto, cuestión que hoy se debate extensamente en Colombia con responsabilidades difusas y poca capacidad de exigir por parte de una ciudadanía dispersa. 

El tercero de los argumentos más clásicos en favor de la autonomía territorial habla de que ofrece la oportunidad de experimentar –crear laboratorios de la democracia en el sentido de Osborne (1988). 

Esta idea se mantiene muy vigente en países como Estados Unidos, donde no solo se aplica estrictamente al campo de las políticas públicas, sino que funciona como una forma de encontrar y entrenar liderazgos que puedan dar el salto a la escena nacional: 20 de los 46 presidentes norteamericanos oficiaron previamente como gobernadores de algún estado o territorio.

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Consideraciones adicionales

Hay una serie de consideraciones adicionales: una mayor flexibilidad sobre cómo regular el uso del suelo, cuáles derechos y libertades priorizar, o cuántos impuestos recaudar y cómo gastarlos, pueden ayudar a que visiones y necesidades disimiles puedan coexistir al interior de una república unitaria. En la coyuntura colombiana, por ejemplo, este argumento parece atractivo.

Sin embargo, nada previene que cuando el sentimiento nacional converja, las administraciones territoriales trabajen de forma unificada con el gobierno central. 

Asimismo, una mayor autonomía permite una cierta especialización del trabajo, pues los funcionarios del gobierno central pueden concentrar su conocimiento y atención en aquellos asuntos más transversales, mientras que los gobiernos territoriales se ocupan de entender y atender las cuestiones más locales y regionales.

¿Cuáles son las condiciones ideales para Colombia?

El grado de descentralización y autonomía fiscal deseable para cada país será función de sus características geográficas y sociodemográficas. Países con mas territorio, y con menor concentración de su población y actividad económica en alguna de sus ciudades o regiones necesitarán, desde luego, un mayor grado de autonomía territorial. 

En efecto, existe una fuerte correlación negativa entre el porcentaje de población urbana viviendo en la ciudad capital de un país y el grado de descentralización de sus ingresos fiscales. Colombia, con el 26,8 % de su población urbana viviendo en la capital, se ubica alrededor de la mediana de la distribución de 195 países que mide la ONU. 

Sin embargo, también es cierto que el país se encuentra entre los 20 con mayor número de ciudades con más de 1 millón de habitantes (5), por encima de España y sus 17 comunidades autónomas; y de Alemania, que cuenta con una población total 60 % mayor.

En cuanto a la distribución geográfica de su producción, la economía colombiana también cuenta con un grado medio de descentralización y parece estar avanzando progresivamente hacia uno mayor.

Para 2022, el PIB de su ciudad capital (Bogotá) representaba un 24,5 % del PIB nacional, por debajo del promedio de la OECD (27 %) y de países que en otros frentes parecen menos centralizados, como Canadá o Suecia. De hecho, Colombia es uno de los pocos países (junto con México) de la OECD donde esta participación se ha reducido desde un 26,5 % en 2005.

Autonomía fiscal de departamento y municipios

En lo que sí parece que Colombia ha tenido un desarrollo singular, o por lo menos atípico, es en el nivel de autonomía fiscal de su segundo nivel administrativo de gobierno: los departamentos, en comparación con la que gozan sus municipios y distritos. 

Entre los países para los cuales la OCDE recoge cifras con este nivel de desagregación, Colombia es tal vez el único en el que los ingresos tributarios locales representan una mayor fracción del recaudo nacional que los ingresos tributarios regionales. Esto parece contraintuitivo si consideramos que unidades territoriales como estados, provincias o departamentos se asemejan mas a la noción de un país. 

Consideremos, por ejemplo, que las ciudades poco tienen que preocuparse por la educación rural, por la economía agropecuaria, o por los corredores logísticos intermunicipales. 

En cambio, en Colombia los municipios ejercen una mayor capacidad de procurar ingresos propios (especialmente vía la Ley 388 de 1997), y algunos de ellos, con limitadas capacidades institucionales, reciben además cuantiosas transferencias del gobierno central (SGP y SGR), que difícilmente logran ejecutar. 

Estas ideas y las mediciones que las acompañan deberían ser razón suficiente para tomarnos en serio un rediseño de la forma como asignamos recursos y derechos de decisión a los territorios. En últimas, en un país donde el 75 % de la actividad económica viene de las regiones, esta parece la única alternativa con verdaderas probabilidades de detonar el crecimiento equitativo y convergente.

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*Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad EAFIT. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.