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Las regalías son de las regiones

Escrito por Amylkar Acosta
Amylkar Acosta

Amylkar AcostaAunque los principales expertos y analistas defienden la idea de disminuir las regalías para las regiones, sus argumentos están llenos de falacias. Una mirada distinta sobre un tema decisivo.

Amylkar D. Acosta M*

Son para tapar el hueco

regaliasSegún el ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, el proyecto de acto legislativo que busca reformar el régimen de regalías es "la reforma  más importante en años para el desarrollo del país" [1].

Y no es para menos, dado que según sus propias palabras "la idea es ahorrar un punto del PIB y utilizar buena parte de ese punto para pagar deudas, lo que nos ayuda a llegar más rápido al grado de inversión y además baja los gastos del Gobierno y los intereses" [2].

Este es el fin último de la reforma, y así lo han entendido caracterizados voceros del gremio empresarial. En concepto de la Asociación Bancaria, "sólo si el proyecto de reforma a las regalías avanza con rapidez en el Congreso se lograría frenar el hueco fiscal (sic) del Gobierno central…sobre todo porque con ello se implementaría (sic) la Regla Fiscal, que también se encuentra en trámite en el legislativo y que le permitiría al país corregir el alto déficit de recursos"[3].

Más plata para la Nación

A las críticas sobre las pretensiones del Gobierno de volver a centralizar los recursos se responde candorosamente diciendo que "estos continuarán siendo de propiedad exclusiva de las entidades territoriales… y no se utilizarán para atender obligaciones de la Nación"[4].

Supuestamente los recursos de los cinco fondos a los cuales quedaría reducido el Sistema General de Regalías (SGR) después de aprobado el acto legislativo en tercer debate (por tratarse de una reforma constitucional se requiere de la aprobación en ocho debates), se invertirían en las regiones.

El Director Nacional de Planeación (DNP), Hernando José Gómez, asegura que "el gasto de las regalías será ejecutado por las entidades territoriales, no por el Gobierno Nacional y será destinado a proyectos prioritarios de cada región" [5].

Empero, se trata apenas de un ejercicio contable, pues solamente en tanto los proyectos de impacto regional se financiaran con las regalías, el Gobierno central  vería liberados sus propios recursos para orientarlos hacia otros menesteres. El saldo, al  final, será una mayor concentración de recursos en manos de la Nación.

Ello es tanto más cierto si se tiene en cuenta que la Nación no aporta un sólo peso a ninguno de tales fondos, particularmente al Fondo de Ahorro y Estabilización a través del cual se propone ejecutar estrategias contracíclicas, siempre recostándose en las entidades territoriales.

Un fracaso demostrado

Para defender este nuevo esquema el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes aduce que "la asignación racional de esos recursos y su manejo técnico garantizan mayor justicia social, mayor productividad y menor necesidad de acudir a otras fuentes de impuestos o deuda"[6].

No en balde, dice, "el control central fortalece la descentralización"[7], dado que la "racionalidad" y el manejo "técnico" por parte del Gobierno central se da por descontados, es axiomático.

Ahora bien, los criterios con los que se distribuirían los recursos del SGR serían los mismos que hoy se aplican para la distribución de los recursos de SGP, el cual ha fracasado en su propósito de lograr la convergencia interregional.

Como sostiene el investigador Adolfo Meisel, "actualmente estamos en los mismos niveles de desigualdad que había en 1991 -convergencia sigma-. Es decir, cero avances en este campo"[8].

Y nos lo corrobora el entonces gobernador del Atlántico y ahora Ministro de Minas y Energía, Carlos Rodado Noriega: "nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos, profundizadas por el sistema de transferencias adoptado"[9].

Si el SGP ha fracasado en el intento de reducir la brecha interregional, no hay razones para pensar que el SGR, tal como está concebido, vaya a lograr la equidad interregional que se promete.

Como nos lo recuerda Meisel, "Rodrñiguez-Pose y Ezcurra argumentan que la razón por la cual sucede ese aumento en las desigualdades regionales en los países en desarrollo es que ((sic) estos tienden a tener unos mayores niveles iniciales de disparidad interregional, lo cual se refleja en una menor capacidad administrativa y de gestión de las regiones más atrasadas".

Así mismo que las zonas más rezagadas tienden a tener menor influencia en el Gobierno central y "por lo tanto en las inversiones públicas adelantadas con recursos del Gobierno central"[10]. Es decir, que, como se dice en el lenguaje coloquial, aquél que tiene más saliva ¡traga más harina!

Silogismo o sofisma

Para el consultor Mauricio Cabrera todo el embrollo que se ha armado con el proyecto de acto legislativo de marras se resolvería si las regiones afectadas por el mismo abrieran sus entendederas a un simple silogismo.

Helo aquí"Premisa mayor: los recursos naturales no renovables y las regalías que genera su explotación son propiedad del Estado. Premisa menor: el Estado somos todos los colombianos. Conclusión: las regalías les pertenecen a todos los colombianos"[11].

Y concluye afirmando que "este sencillo silogismo debería ser suficiente para zanjar el debate nacional sobre la propuesta del Gobierno para redistribuir las regalías y para convencer a los municipios y departamentos opositores de que la acepten, en aras de la equidad, el respeto a la Constitución y la salvaguarda de la unidad nacional…O todos en la cama o todos en el sueloNo se puede seguir con dos reglas distintas de repartición de los recursos del Estado, una para las regalías y otra para el SGP. Como el SGP debe seguir siendo para los más necesitados, lo lógico es que también las regalías sean para todos"[12].

Si fuera coherente, lo lógico sería que también las regalías sean para los más necesitados, que no son propiamente aquellos por los que el aboga, porque resulta que, coincidencialmente, los más necesitados habitan justamente las regiones mineras del país; para comprobarlo bastaría con superponer el mapa de los asentamientos poblacionales más vulnerables con el mapa minero del país.

Por lo demás, como ya tuve oportunidad de plantearlo[13], el modelo económico que prevaleció durante todo el Siglo XX y en lo que va corrido del Siglo XXI, así como las políticas que de él se ha derivado, han tenido un marcado sesgo centralista, favoreciendo no propiamente a los más necesitados sino a los más pudientes.

Son inconmensurables los recursos públicos que por cuenta de subsidios, subvenciones y compensaciones de todo orden han ido a parar a manos de los más poderosos y a sus regiones, gracias a sus mayores influencias y a su mayor capacidad de gestión.

Costos para las regiones

Según el ex ministro Hommes, son falaces los argumentos que militan a favor de que no se les arrebaten las regalías directas a los departamentos y municipios productores de recursos naturales no renovables (RNNR) y a los municipios portuarios por los cuales se transportan. 

Para Hommes el argumento esgrimido por el gobernador de Santander, Horacio Serpa, según el cual la explotación petrolera o minera afecta negativamente a las localidades, "es falaz o por lo menos incompleto, porque desconoce que también trae consigo aspectos muy positivos para el desarrollo regional, como son la inversión, la superior mezcla en la oferta de trabajo y progreso técnico. Gracias a ellos, la Guajira y los Llanos Orientales, por ejemplo, han podido ingresar plenamente a la economía y a la política nacional"[14].

No sabemos qué entiende el ex ministro por "ingresar plenamente a la economía y a la política nacional de la Guajira y los Llanos Orientales" y cómo se ha traducido ello en el mejor estar de sus moradores.

En todo caso es bien sabido que la explotación petrolera y la minera, además de ser altamente intensivas en capital, constituyen verdaderos enclaves en las regiones donde se desarrollan, dados sus escasos encadenamientos hacia adelante y hacia atrás.

También es claro que esta actividad, además del impacto ambiental que mencionaré más adelante, comporta tanto beneficios como externalidades negativas de orden económico y  social.

En efecto, las actividades inherentes a la minería y a la industria petrolera traen consigo desplazamientos poblacionales en doble sentido, el desarraigo de quienes están asentados en su área de influencia, y la súbita e incontrolable ola inmigratoria, con todas sus consecuencias.

De otra parte, en no pocos casos las actividades de las empresas petroleras y mineras, sobre todo cuando estas últimas realizan su explotación a cielo abierto, desplazan la actividad agrícola que es intensiva en mano de obra para instalar otra que, como ya quedó dicho, es intensiva en capital. A guisa de ejemplo digamos que la extracción del carbón en el sur de la Guajira y el norte del Cesar se da en una zona de gran vocación agrícola, la cual es incompatible con la actividad minera.

Estos son costos tangibles que deben ser compensados o retribuidos a través de las regalías, entendidas como una contraprestación económica estas, según lo establece la Constitución[15].

No son para pagar los costos ambientales

Mauricio Cabrera dice que "uno de los argumentos utilizados por quienes se oponen a la redistribución de las regalías propuesta por el Gobierno es que las regiones productoras son las que sufren el daño ambiental de la explotación minera y de hidrocarburos"[16]. Desde esta perspectiva se entiende que las regalías "son la compensación por los daños ambientales y deben ser utilizadas para repararlos"[17].

Es el ex ministro de Medio Ambiente, Manuel Rodríguez, a quien él cita en su alegato en el sentido de que "se trata de compensar a las presentes y futuras generaciones por la huella ecológica dejada por la minería mediante la destinación de una parte de estos recursos económicos a la protección y restauración de diversos ecosistemas en un monto que no debería ser menor al costo de los daños ocasionados al patrimonio económico de la Nación".

Pero el ex ministro no se está oponiendo a la redistribución propuesta, sino que sale en defensa de la sostenibilidad ambiental que puede verse seriamente comprometida con el "boom" de la minería.

Aunque su objetivo es loable no comparo su enfoque; por ello, esta vez sí me identifico con Cabrera cuando afirma que "el daño ecológico sí hay que repararlo en su totalidad, pero no con los recursos de las regalías, sino que les corresponde a las empresas mineras pagar por la restauración de los ecosistemas con dineros distintos y adicionales a las regalías que pagan al Estado"[18].

Ello no obsta para que se prevea la destinación de parte de las regalías a la preservación, conservación y reparación del medio ambiente en su más amplio espectro, ya que la sostenibilidad ambiental debe estar incorporada a cada una de las cinco locomotoras del crecimiento.

Los recursos naturales tienen costo

Pero a través de las regalías la empresa que explota el recurso paga también el valor inmanente del recurso que se extrae.

Como lo advirtió el profesor Clemente Forero hace muchos años, a propósito del debate suscitado por la firma del contrato de Asociación Carbocol – Intercor, "ya en 1817 explicaba David Ricardo que si las minas fueran abundantes e igualmente fértiles no producirían ninguna renta a sus dueños".

Pero, no siéndolo, la persona o país que las posee ha de recibir una renta por ellas, de donde fácilmente se deduce que además de los costos de sacar y transportar el carbón, el país debe tener en cuenta el valor de este recurso que no es un bien libre.

Según Robert Solow, "un yacimiento de petróleo, una veta de hierro o un depósito de cobre enterrado constituyen un capital para la sociedad o para su dueño…en la misma forma que una imprenta, un edificio o cualquier otro activo. La única diferencia es que el recurso natural no es reproducible"[19].

Hay que sumar los impuestos

Además del valor del RNNR -tasado mediante las regalías que se fijan contractualmente y sobre la base de los parámetros que fija la Ley[20], las empresas explotadoras deben cancelarle al Estado el impuesto de renta y complementarios, y esta suma también hace parte de la ecuación a la hora de hablar de distribución o redistribución.

La suma de unas y otros es la que se conoce en el argot de la minería como State Take (participación del Estado en la renta petrolera o minera), el cual difiere de país a país.

No sobra decir que generalmente son mayores los ingresos por concepto de impuestos que aquellos se reciben por regalías.

En el año 2009, el Gobierno central recibió 11,3 billones de pesos (2 por ciento del PIB) por concepto de impuestos; en contraste, para el mismo año se giraron 5,3 billones de pesos por concepto de regalías (1 por ciento del PIB), de los cuales le correspondieron a los departamentos y municipios productores y a los portuarios 3,1 billones (0,6 por ciento del PIB) y al FNR $2,1 billones de pesos (0,4 por ciento del PIB).

Según las proyecciones del mismo Gobierno se espera recibir en los próximos diez años 260 billones de pesos por concepto de impuestos y 100 billones por concepto de regalías tanto directas como indirectas; la diferencia entre los ingresos de regalías e impuestos salta a la vista.

Aunque se ha cerrado sin abrirse el debate en torno al más apropiado nivel de State Take, tenemos que insistir en la conveniencia de pactar fórmulas que le permitan al país beneficiarse de los mayores precios de mercado del mineral a fin de que la empresa explotadora en las coyunturas de altos precios no se quede con la parte del león en detrimento del interés nacional.

A modo de ilustración destaquemos cómo las compañías petroleras más importantes de Estados Unidos ganan ahora seis veces más que antes de este "boom".

Así lo destacó la prensa al señalar que "las 19 compañías que tienen la mayor parte del mercado obtuvieron utilidades por valor de US$37.000 millones en el primer semestre del año, cifras seis veces mayores que las registradas durante el mismo período del año pasado, cuando sumaron un poco más de US$5.000 millones. Si a lo anterior se agregan las ganancias obtenidas en el exterior, el monto sube a los US$45.000 millones"[21].

Cabe señalar que, como es apenas obvio, a mayores utilidades mayores son los impuestos que deben pagar tales empresas en su casa matriz; dicho de otra manera, lo que dejan de pagar por concepto de regalías e impuestos en donde operan termina abultando las faltriqueras de aquella y ello no es justo. 

* Ex presidente del Congreso de la República www.amylkaracosta.net

Notas de pie de página


[1] El Tiempo. 8 de septiembre de 2010.

[2] El Tiempo. 23 de octubre de 2010.

[3] El Nuevo Siglo. 26 de octubre de 2010.

[4] Gómez, Hernando José (Director del DNP).  Foro "Regalías como motor de desarrollo". Bogotá, 13 de octubre de 2010.

[5] Idem.

[6] El Tiempo 5 de noviembre de 2010.

[7] El Tiempo. 4 de agosto de 2006.

[8] Meisel,  Adolfo. "Descentralización y desigualdades regionales".

[9] Noriega, Carlos Rodado, Gobernador del Atlántico. Intervención en el "Encuentro de gobernadores y alcaldes de capitales de la Región Caribe para diseñar una Agenda Estratégica Regional." Universidad Autónoma del Caribe. 12 de diciembre de 2007.  

[10] Ibidem.

[11] Portafolio. 8 de noviembre de 2010.

[12] Idem.

[13] Acosta M , Amylkar D. "El desarrollo desigual."  25 de agosto de 2010.

[14] El Tiempo. 5 de noviembre de 2010.

[15] Constitución Política de Colombia. Artículo 360.

[16] El Tiempo. 13 de noviembre de 2010.

[17] Idem.

[18] Idem.

[19] El Espectador.  27 de octubre de 1980.

[20] Ley 141 de 1994 y 756 de 2002.

[21] Portafolio. 26 de octubre de 2010.

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