Las recomendaciones de la Misión Rural: un camino difícil - Razón Pública
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Las recomendaciones de la Misión Rural: un camino difícil

Escrito por Enrique Herrera
Cultivos de cebolla larga en Aquitania, Boyacá.

Cultivos de cebolla larga en Aquitania, Boyacá.

Enrique Herrera Otra propuesta seria y ambiciosa que corre el riesgo de quedar en nada. Qué propuso la Misión, donde están los obstáculos al cambio y por dónde podríamos comenzar.  

Enrique Herrera Araújo*

¿Misión imposible?

Los grandes cambios suelen enfrentar grandes resistencias. Por eso necesitan un  liderazgo fuerte, en especial cuando implican transformaciones institucionales, de enfoque y de política que pisan muchos callos. Esto sucede con las recomendaciones de la Misión Rural.

Pero también – y paradójicamente-  los grandes cambios conllevan altos riesgos, incluyendo el de hacer realidad la famosa sentencia de Giuseppe Lampedusa: “todo cambia para que todo siga igual”. En el caso del campo colombiano puede pasar lo mismo: que todo siga igual.

El documento “Estrategia de ajuste institucional para el desarrollo rural y agropecuario”, uno de los varios escritos producidos por la Misión Rural, es un estudio serio, juicioso e integral sobre el campo colombiano, redactado por varios expertos y dirigido por el exministro José Antonio Ocampo. Sin duda es lo mejor que se ha hecho en muchos años sobre este tema.

Pero para aplicar sus recomendaciones y pasar del dicho al hecho se necesita superar serios escollos. Aquí examino algunos de los riesgos que enfrenta esta propuesta y sugiero  algunas recomendaciones para facilitar su ejecución.

Las propuestas

Cultivo en Norte de Santander.
Cultivo en Norte de Santander.
Foto: Agencia Prensa Rural

El documento de la Misión Rural propone que los programas y proyectos de desarrollo rural sean aprobados mediante un mecanismo de desconcentración que denomina los  “Organismos Co-gestionadores de Decisión”, algo así como los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) de regalías, aunque más complejos porque incluyen a la sociedad civil.

Este sería el espacio institucional donde confluirían la Nación, la región y la sociedad civil en un ejercicio de coordinación vertical y horizontal con participación incidente y decisoria. Sería a estos organismos donde se trasladaría buena parte del poder.

Además, la Misión recomienda que el Ministerio de Agricultura vuelva a: 

  1. Ser el ente rector de la política agropecuaria y rural;
  2. Ejercer el control de tutela a sus entidades adscritas y vinculadas;
  3. Hacer seguimiento y evaluación, y
  4. Orientar a otros ministerios en el diseño de una política diferencial rural en cada una de sus carteras.

La Misión aconseja que el Ministerio se desprenda de su papel como ejecutor es decir, que deje de ser “el dueño de la chequera”. Por el contrario, propone que este no ejecute más del 5 por ciento del presupuesto de inversión del sector. Sin duda, esto no será fácil y generará muchas tensiones.

Sin embargo, las recomendaciones de la Misión no se adentran en el tema de la descentralización de funciones, competencias y presupuesto que trasladarían poder a los  territorios. Su paso más osado es llegar a la desconcentración.

El éxito de la nueva política radica en la definición de competencias para cada nivel de gobierno

Igualmente reconoce lo inapropiado del diseño institucional del sector agrario colombiano por su alto grado de centralización, lo cual ha sido causal de ineficacia de la política rural. Podría decirse que la política rural colombiana sufre de macrocefalia porque concentra demasiadas competencias, recursos y decisiones en un nivel central.

Por lo tanto una nueva política para el agro no pude ser la sumatoria de medidas e instrumentos aislados que queden nuevamente en poder de un ente central. El éxito de la nueva política radica en la definición de competencias para cada nivel de gobierno, respaldadas por los recursos necesarios para su ejecución en el marco de una política integral.

Por eso la Misión propone “una institucionalidad donde progresivamente y a la mayor velocidad que sea posible, se realice una fuerte reasignación de competencias, funciones, recursos y poder, entre los niveles nacional, regional, departamental, provincial y municipal”.

Para lograrlo se proponen los OCD que -de entrada- deberían rebautizarse porque su nombre, tan parecido al de los OCAD de regalías, trae a la memoria un pesado lastre.  

Igualmente, la Misión propone que los protagonistas del desarrollo rural sean las empresas y la sociedad civil, y que existan instituciones fuertes para llevar a cabo  cuatro funciones:

  • “Definir las políticas públicas generales y los grandes objetivos,
  • Regular el sector en lo pertinente,
  • Articular sus acciones con otros sectores y niveles de gobierno y con el mundo no gubernamental, y
  • Proveer bienes públicos para resolver fallas de mercado, evitar desequilibrios distributivos y garantizar la sostenibilidad ambiental”.

Se quiere entonces promover una política rural con enfoque territorial, inclusión social y productiva de los pobladores rurales, construida con las regiones y en las regiones, que propicie la dotación de bienes públicos antes que el otorgar subsidios para apagar incendios.

La Misión plantea una visión integral, multidimensional y participativa para intervenir el campo con el propósito inequívoco de cerrar las brechas sociales y económicas que existen entre lo urbano y lo rural.

Los riesgos

Todo esto tiene grandes implicaciones porque toca intereses de vacas sagradas y sin duda producirá fuertes tensiones. Es ahí donde surgen los riesgos mencionados, comenzando por el más grande: que todo quede en nada.

No hay que olvidar las dificultades que supone la propuesta en el plano fiscal. Ya sabemos que el gobierno nacional y las entidades territoriales tendrán que apretarse el cinturón por la crisis actual en el mercado de hidrocarburos y minerales. Y los primeros cálculos indican que adoptar las recomendaciones de la Misión requeriría alrededor de 1,2 por ciento del PIB durante un período no menor de diez años. Eso es mucha plata; plata que no hay.

La salida consistiría en entrelazar (porque además están relacionados) los recursos que requiere la Misión con los que demanda el punto 1 de los acuerdos de La Habana, de desarrollo rural integral. Si no se hace esto, todo quedará en el papel.

El otro riesgo es de carácter  político: ¿quién se quedará con la chequera? ¿Adónde irá la plata: al centro o al territorio? ¿Cuál será la entidad contratante? ¿Lo será el Fondo de Desarrollo Rural que propone la Misión? En la respuesta a estas preguntas radicaría gran  parte del éxito de la propuesta.  

Se quiere entonces promover una política rural con enfoque territorial, inclusión social y productiva

El cuarto riesgo es la falta de continuidad porque al desaparecer la Misión Rural no habrá quien continúe su labor. Las amenazas son grandes y la estrategia para evitarlas, hasta el día de hoy, es ninguna.

Ley en vez de CONPES

Cultivo de papa en Tenjo, Cundinamarca.
Cultivo de papa en Tenjo, Cundinamarca.
Foto: Santiago La Rotta

Además de lo anterior, la Misión sugiere elaborar un documento CONPES rural que:

  1. Apruebe la política,
  2. Seleccione las zonas donde se harían las intervenciones de desarrollo rural integral, y
  3. Dirima el conflicto sobre el uso del suelo rural.

Sin embargo, documentos CONPES existen por montones (o como dice alguien: “un CONPES no se le niega a nadie”). Entre 2011 y 2014 se aprobaron 122 de estos documentos y muchos no pasaron del papel.

Por eso, y ante el riesgo de que  CONPES rural se quede en buenas intenciones o a merced del querer de los funcionarios de turno, es preferible expedir una Ley Rural que plasme la política  y disponga de los recursos fiscales para financiarla.

Las zonas de intervención

También causa preocupación que este CONPES rural defina las zonas de intervención y establezca desde la distancia los criterios para hacerlo (densidad de población, importancia de la pequeña propiedad, agricultura familiar, cercanía a “núcleos dinamizadores”).

Esto traería varios problemas. Por ejemplo, la Altillanura tiene un área de 13,5 millones de hectáreas y es la última frontera agrícola donde están centradas las esperanzas nacionales una vez se resuelva el tema de seguridad jurídica de la propiedad rural. Sin embargo, tiene baja densidad poblacional porque en ella solo viven cerca de 133 mil habitantes.

Allí no existe la pequeña propiedad en términos del tamaño del área, al punto que una Unidad Agrícola Familiar (UAF), que el Estado entrega a los campesinos pobres, mide en el Vichada entre 956 y 1.725 hectáreas. Además, allá no aplicaría la agricultura familiar sino la agroindustria y sus municipios están lejos de los “núcleos dinamizadores”.

Por estas razones la Orinoquia y la Altillanura no cumplirían los criterios de escogencia que propone  la Misión, y estas zonas quedarían excluidas de sus políticas, lo que sería algo inaudito por decir lo menos.

Por último, es necesario evitar que el Órgano Cogestionado de Decisión repita los inconvenientes que han tenido los OCAD, y más cuando se plantean objetivos más amplios y complejos sin haber establecido claramente su conformación y las reglas del juego.
 

* Abogado, especialista en desarrollo regional y magister artis en gestión pública. Experto en tierras, desarrollo rural y asesor en Posconflicto.

@enriqueha

 

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