"No hay una nueva Constitución con una vieja clase dirigente"; esta frase sintetiza la hipótesis que aquí propone quien fuera un protagonista de los hechos que relata. Apoyados por el gobierno de la época, los viejos políticos y la vieja política controlaron el proceso de transición y bloquearon el cambio, en un proceso que ha seguido hasta nuestros días.
Armando Novoa García*
¿Una oportunidad perdida?
Distintas voces afirman que los "vacios" y "fracasos" de la Constitución del 91 se relacionan con el deficiente tratamiento que le dio a la democracia representativa y por los efectos limitados que tuvo sobre el sistema político.
Una evaluación más comprensiva de lo ocurrido, además de evaluar los diseños institucionales, debería preguntarse ¿por qué no se logró una transformación más significativa en el régimen político, si la Asamblea Constituyente tuvo en sus manos esa posibilidad?
En este escrito sostengo que la explicación sobre el desencanto que siguió al proceso constituyente, se encuentra no solo en su contenido, sino en las reglas que se acordaron para transitar hacia la nueva Constitución, en la resistencia que hubo al cambio político desde el propio gobierno de ese entonces y en las características del proceso de transición electoral que siguió al nuevo ordenamiento.
Reglas nuevas, mañas viejas
Como señala Guillermo O´Donnell, el régimen político comprende no solo las reglas formales de acceso a los principales cargos de un gobierno, sino también los modos en que se traban las relaciones de poder [1].
Siguiendo esta aclaración, la Carta del 91 incorporó cambios significativos en el régimen político colombiano:
Dejó atrás el bipartidismo del Frente Nacional y el régimen del Estado de Sitio, que eran soportes esenciales del orden político anterior.
A partir de su vigencia, existe un mayor pluralismo y han surgido nuevos protagonismos con posibilidades ciertas de triunfo.
Bajo su aliento han llegado candidatos independientes al ejercicio de los gobiernos locales y departamentales y se han hecho visibles otras opciones políticas en el ámbito nacional.
Sin reglas como el tarjetón, la separación del calendario electoral y otras más, las nuevas expresiones difícilmente habrían logrado su cometido.
El voto de opinión se ha expresado con mayor fuerza, especialmente en los centros urbanos.
Los apoyos que lograron en su momento agrupaciones como el Polo Democrático o la "Ola Verde" no hubieran sido posibles sin la existencia de la Constitución.
En estos aspectos ha cumplido con los propósitos que se trazó.
Sin embargo, también es cierto que a su sombra y aprovechando los nuevos espacios, los políticos tradicionales jugaron a ser minorías, y en un ejercicio de sagacidad sin igual apelaron a la fragmentación y a la "operación avispa" para mantener el control del Congreso.
La práctica de las "microempresas electorales", estimuladas por los partidos mayoritarios, terminó por desnaturalizar el pluralismo que estableció la Constitución y fue el caldo de cultivo para la recomposición del clientelismo. En medio de la confrontación armada y del narcotráfico de los años noventa, las prácticas tradicionales llevaron al proceso 8.000 y a su expresión más degradada, la parapolítica.
Transición sin renovación
Un aspecto poco examinado, pero determinante en la explicación del "desencanto" que siguió al momento constituyente, se encuentra en sus disposiciones transitorias y la forma como se pactó la transición, esto es, el intervalo entre una y otra Constitución [2].
Estas disposiciones regularon desde aspectos como la primera composición de la Corte Constitucional, las facultades al gobierno en materia tributaria para hacerle frente a las nuevas responsabilidades del Estado y las elecciones "fundacionales" para la integración del nuevo Congreso, entre muy diversos temas.
En lo que se refiere a la transición política, la Asamblea fijó pautas para la adecuación del Congreso y de las instituciones a los nuevos mandatos constitucionales. Como recuerda Elisabet Ungar, "lo que estaba en juego no era solamente la definición de lo que eufemísticamente se llamó una confrontación entre la vieja clase política y el nuevo país, sino el futuro mismo de muchas de las reformas plasmadas en la nueva Constitución" [3].
En la Constituyente se insistió en que no tendría sentido expedir una nueva Carta si su desarrollo se iba a entregar a un Congreso hostil al cambio. Por ello, desde muy temprano, Antonio Navarro mencionó la revocatoria del Congreso. Esta propuesta fue rechazada por el gobierno y por la mayoría de los congresistas en receso, bajo la consideración de que la asamblea no era omnímoda. El tema no era de poco monta pues el mantenimiento del Congreso anterior no solo dilataba los cambios sino que ponía en riesgo la integridad de la propia Constitución.
Mientras la asamblea deliberaba, se asistía a una gran confrontación política. En palabras del congresista conservador Roberto Gerlein: "La guerra entre el Congreso y la Constituyente, a mi juicio, está decretada y no se pueda soslayar. Este no es un juego floral. Es una lucha por el poder y hay que enfrentarla" [4].
El ex presidente López, quien actuaba como jefe del Partido Liberal, encabezaba la oposición a cualquier intento de adelantar las elecciones y de revocar el Congreso. A su vez, Misael Pastrana se retiró de la Asamblea tratando de impedir que fuera adoptada la fórmula impulsada en especial por las bancadas de la AD-M19 y del Movimiento de Salvación Nacional.
Algunos congresistas amenazaban con lograr la solidaridad del Ejército para impedir la continuidad del proceso de cambio. Era claro que la clase política no estaba resignada a perder su poder sin oponer resistencia alguna. Pero la decisión ya estaba tomada en la Constituyente.
Constituyentes, fuera del juego
Entre las propuestas surgidas de la Asamblea se mencionaron las siguientes:
- Prorrogar las sesiones de la Asamblea y constituirse en cuerpo legislativo hasta las siguientes elecciones del 94 para desarrollar la Constitución;
- Adelantar las elecciones del Congreso para el mes de agosto de 1991 y permitir la participación de los constituyentes en ellas;
- En todo caso, el punto central era la disolución del Congreso y la convocatoria a nuevas elecciones [5].
Contra esas fórmulas, la clase política cerró filas y logró que tanto el gobierno de Gaviria como el jefe liberal se hicieran sus voceros. En un acuerdo muy controvertido, la AD-M19 y el gobierno, con presencia del ex presidente López, acordaron disolver el Congreso, convocar elecciones para senadores, representantes y gobernadores en la misma fecha y establecer que los constituyentes quedarían inhabilitados para participar en ellas.
Esa fórmula fue desventajosa para los constituyentes, pues su liderazgo colectivo y sus figuras principales quedaban por fuera del escenario político, mientras que los congresistas revocados lograron reagruparse y hacer campaña, no solo para su retorno, sino también para hacerse al control de los departamentos.
Políticos reencauchados
Como consecuencia, en las elecciones de octubre de 1991, el Partido Liberal obtuvo el 55 por ciento de las curules en el Senado, la AD-M19 el 9 por ciento, el Partido Social Conservador el 7,8 por ciento, y el Movimiento de Salvación Nacional el 4,9 por ciento.
Fue derrotada en las urnas la tesis de Álvaro Gómez, según la cual la ausencia de normas que obligaran a la organización interna de los partidos y, en particular del liberalismo, permitiría a las agrupaciones minoritarias una mayor presencia política.
Eso se logró mediante la "operación avispa", auspiciada por el jefe del Partido Liberal. Para algunos, se incurrió en un doble dislate:
- Por una parte, no se incorporó en la Constitución una regla de listas únicas [6], circunstancia que hubiera contrarrestado la fragmentación, como estrategia electoral de los partidos liberal y conservador.
- De otra, haber inhabilitado a los constituyentes para participar en la contienda electoral, dejó el proceso de renovación a medio camino.
Tampoco se estableció la financiación completa de las campañas electorales, como ocurrió en la elección de constituyentes. Así, la clase política tradicional recuperó el espacio perdido y las nuevas fuerzas se fueron diluyendo en medio de sus propias contradicciones.
En 1994, la AD M-19 no logró ningún escaño en el Congreso y obtuvo solo el 3,8 por ciento en la primera vuelta de las elecciones presidenciales. Por su parte, el Movimiento de Salvación Nacional desapareció del escenario político.
El riesgo de la violencia
¿Por qué razón se produjo el acuerdo suscrito el 8 de junio de 1991, cuando era desventajoso para quienes promovían la renovación política? La papeleta mediante la cual se convocaba a la Asamblea Constituyente fijó un período específico de duración de sus deliberaciones. Varios constituyentes demandaron observar rigurosamente el mandato del pueblo.
Las amenazas de bloquear el proceso constituyente eran cada vez más ciertas y sectores del Congreso dejaron ver la posibilidad de desatar, como ellos lo llamaron, "un baño de sangre". Entre tanto, la constituyente tenía como único respaldo su inmensa popularidad. ¿Qué otra salida podría haberse intentado en esas condiciones?
El dilema era mantener el consenso logrado en la Constituyente o avanzar hacia la radicalización del proceso de cambio, sin movimientos sociales fuertes. Tal vez no se hubiera llegado al límite de una guerra civil y los constituyentes hubieran contado con un enorme apoyo popular, pero la oposición de los políticos tradicionales y sus aliados en una república de "armas" habría estimulado el recurso a todo tipo de instrumentos para mantener sus privilegios. Y seguramente, desde ese momento, los constituyentes de los distintos partidos se habrían comprometido con una nueva alianza política y social alrededor del desarrollo de la Constitución.
Esa fórmula tuvo una enorme simpatía. Pero, en todo caso, estaba lejos de la unanimidad, pues el Partido Liberal y los socialconservadores se opusieron a examinarla. Un proceso de esa naturaleza, en medio de un conflicto armado aún no resuelto, de paramilitares y bandas del narcotráfico a la expectativa y de una guerrilla que cada vez se acercaba más al mundo del narcotráfico, habría conducido a unas consecuencias insospechadas.
Los costos del consenso
Pero no fue así. Acabaron por imponerse el consenso y un proceso de transición tranquilo que dejó el sabor agridulce de las expectativas frustradas, pero que sentó una postura ética de no utilizar el poder del Estado en beneficio propio, lo cual habría de contrastar con la doble reelección presidencial de Álvaro Uribe.
En los procesos constituyentes ocurridos en la región andina en los años siguientes, este dilema se resolvió por la vía de mantener en el poder a los presidentes que promovieron el cambio de régimen político y del caudillismo, mediante la fórmula de la reelección indefinida.
En el caso colombiano, esa no fue una opción pues, disuelta la Constituyente, el gobierno de entonces aseguró la convivencia con la política tradicional, volvió a los auxilios parlamentarios, cedió a las presiones de los políticos tradicionales y permitió contrarreformas que afectaban las entrañas del proceso constituyente. Entre ellas, las suplencias en el Congreso y la creación de privilegios para los diputados de las asambleas.
Lo que siguió no fue el tránsito hacia un régimen político más limpio. Las elecciones de 1994 y la presencia del narcotráfico en ellas marcaron el rumbo hacia una mayor degradación política. La debilidad del gobierno de Samper producida por el proceso 8.000 condujo a fortalecer las redes clientelistas que más adelante se aliaron con el narcotráfico.
A partir de allí se gestaron nuevos escándalos electorales y alianzas de sectores de la clase política con el crimen organizado. A la sombra de la descentralización y de mayores niveles de autonomía territorial en centenares de ciudades y municipios se capturó el Estado local y se puso al servicio del clientelismo armado.
Las promesas incumplidas y las responsabilidades del Congreso
Luego, se han expedido dos reformas constitucionales como respuesta a sucesivas crisis políticas:
En el 2003, como reacción al proceso 8.000 se crearon mecanismos para la agrupación en las listas únicas, el umbral y la cifra repartidora que la clase política acompañó del voto preferente.
En el 2009, por el escándalo de la parapolítica, se expidió un nuevo acto legislativo que hacia el futuro establece sanciones drásticas a los partidos que permitan la criminalidad en sus filas, pero dejó intactos a quienes se confabularon con ella. El cambio vino por el lado de la justicia y de la Sala Penal de la Corte Suprema.
Ahora que se cumplen 20 años de la Constitución, queda la pregunta sobre cuál es el camino más indicado para saldar las promesas inconclusas del procesos constituyente. El país ha recorrido una lógica de reformas incrementales para mejorar la política, pero las incertidumbres continúan.
También es cierto que las nuevas opciones que han surgido en estos años han fracasado no por la Constitución sino por sus inconsistencias y los caudillismos. El proceso constituyente del 91 deja una enseñanza histórica: sin una nueva clase política difícilmente puede ser realidad la Constitución.
* Presidente de la Comisión Especial Legislativa, creada por la Asamblea Nacional Constituyente.
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