Aunque parece haber consenso en el diagnóstico, las propuestas de solución siguen siendo motivo de discordia. Por eso es bueno precisar qué dice y qué no dice, qué cambiaría y que no cambiaría con el nuevo proyecto del gobierno*.
Juan Carlos Muñoz-Mora**
Acuerdo y desacuerdo
La distribución desigual de la tierra, el acceso limitado de los campesinos a los medios de producción y el alto grado de informalidad de los derechos de propiedad sobre la tierra son algunos de los problemas principales del sector rural colombiano.
Entre las causas que han mantenido a este sector en el atraso y la pobreza se destacan las condiciones iniciales de distribución de la tierra en la Colonia, el diseño y aplicación inadecuados de políticas de reforma agraria, la expansión descontrolada de la frontera agrícola y la apropiación ilegal de predios.
Aunque la mayoría de los colombianos parece estar de acuerdo en este diagnóstico, el consenso desaparece cuando se habla de las soluciones. Esta realidad ha acompañado la historia de las políticas agrarias y ha hecho que ellas acaben siendo manipuladas por quienes pretenden mantener el statu quo. Pero ahora el cumplimiento del Acuerdo de La Habana nos ha puesto de nuevo en la necesidad de llegar a un consenso acerca de las estrategias para solucionar el problema agrario en Colombia.
En desarrollo de ese Acuerdo, el gobierno presentó recientemente el proyecto de ley denominado Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR). Con ella busca cumplir parte de lo pactado con las FARC y subsanar los defectos de la legislación vigente (Ley 160 de 1994).
Como era de esperarse, esta propuesta revivió la polarización que ha vivido el país a propósito de tema de propiedad de la tierra. Desde distintas orillas se han propuesto interpretaciones contradictorias sobre el alcance del proyecto, que dan lugar a dudas sobre sus implicaciones para los propietarios de la tierra, desde los campesinos hasta los grandes empresarios.
Pero en vez de adelantar opiniones y prejuicios, conviene preguntarse qué es lo novedoso y qué no es novedoso en este nuevo proyecto de ley. Y para eso expondré algunos de los puntos que fueron discutidos en la mesa de expertos académicos designados por el gobierno nacional y en los diálogos con empresarios, organizaciones civiles y campesinas que se han realizado en coordinación con los programas de Economía y Ciencia Política de la Universidad EAFIT.
La propuesta
 Acuerdo de paz con las FARC-EP. Foto: Unidad para las Víctimas |
La nueva ley pondría como pilar de la política de tierras los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR) que se aplicarían a los municipios de acuerdo con un barrido predial hecho previamente. Estos planes pretenden “(…) realizar una intervención masiva, gradual y progresiva con el fin de mapear, organizar y resolver situaciones relacionadas con el acceso, formalización, distribución inequitativa de la tierra e inseguridad jurídica” (artículo 105).
Esta figura introduce un cambio sustancial en la política de tierras al intervenir en cada territorio sobre la base de la oferta y no de la demanda. Es decir, por primera vez el Estado comenzaría por identificar las condiciones de la propiedad en cada zona específica y de los conflictos o problemas concretos a resolver en cada caso.
El proyecto de ley sobreestima la capacidad institucional del Estado en el territorio.
Una vez reunida la información, la prioridad en la atención a los beneficiarios se definirá mediante un Sistema de Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO). Dicho registro centraliza la información sobre las personas o familias que quieren ser beneficiarios de la política de tierras para luego clasificarlas y atenderlas de manera adecuada según los criterios de priorización. Con este sistema la Agencia Nacional de Tierras tendrá mejor información para aclarar los diferentes regímenes de acceso según el perfil socioeconómico de los ciudadanos. El costo de la asignación de tierras para los beneficiarios variará según su perfil socioeconómico. Los recursos financieros y las tierras disponibles estarán registrados en el recién creado Fondo de Tierras.
Adicionalmente se propone crear una figura jurídica sin precedentes en Colombia: el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. Este sería un mecanismo claro y eficiente para resolver los conflictos sobre la propiedad de la tierra. Aunque este mecanismo no reemplazaría los procesos actuales para la solución de los conflictos más complejos –como la apropiación indebida de baldíos o los despojos–, esta figura sería particularmente beneficiosa en aquellos procesos donde no hay oposición para clarificar y/o otorgar derechos de propiedad. Esta figura podría ayudar a resolver un número importante de los 1.567 procesos agrarios abiertos en el INCODER entre 2001 y 2012.
Lo que no se corrige
La nueva política de tierras dejaría sin resolver algunos problemas fundamentales e incluso reviviría antiguos obstáculos que han impedido la aplicación eficiente de las políticas anteriores.
-En primer lugar, el proyecto no dice cómo integrar o coordinar las varias instituciones e instancias que legislan, registran y controlan la información sobre la propiedad y el uso de la tierra en el campo colombiano.
Esta falta de coordinación ha hecho –entre otras cosas– que no haya claridad con respecto a la cantidad de tierras disponibles para la reforma agraria. Mientras el gobierno afirma que el Fondo de Tierras tendrá 2.659.953 hectáreas, el estudio adelantado por el Centro Nacional de Memoria Histórica, la Universidad de los Andes y la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA) estima que esta cifra podría estar entre 3.945.992 y 5.365.317 hectáreas. Las discrepancias no se deben a falta de rigor sino más bien a la ausencia de un sistema unificado de información. Esto implica problemas como el doble conteo de la tierra, la heterogeneidad en la calidad de la información sobre ciertas áreas y la poca claridad sobre los títulos de propiedad.
-En segundo lugar, el proyecto de ley sobreestima la capacidad institucional del Estado en el territorio. El proyecto le asigna a la recién creada Agencia Nacional de Tierras un sinnúmero de funciones relacionadas, entre otras cosas, con la administración, asignación, fiscalización y sanción de los procesos sobre el “ordenamiento social de la propiedad rural”. Esto implica una centralización innecesaria de las tareas que podría recargar a la entidad y retrasar la aplicación de la nueva política de tierras.
-En tercer lugar, esta ley daría un paso atrás en los mecanismos de participación ciudadana. La Ley 160 de 1994 ya había establecido y reglamentado los varios mecanismos de participación de las comunidades en asuntos de desarrollo rural que podrían ser vitales para hacer operativa la nueva política en los territorios. Adicionalmente, la ley de tierras reduce el desarrollo rural integral a la tierra y olvida la integración de otras políticas que contribuyan al uso productivo de la tierra.
-Finalmente, la nueva ley heredaría la desconexión entre la legislación rural y la ambiental de su predecesora. Aunque el tema ambiental se menciona dentro del proyecto, no es muy claro cómo la sostenibilidad ambiental vaya a ser un criterio para la selección y organización de los diferentes programas del OSPR.
Balance
 Organizaciones campesinas. Fotos: Parques Nacionales Naturales |
El nuevo proyecto de ley propone un ambicioso plan para transformar la política de propiedad y uso de la tierra en el país. Las innovaciones que contiene la propuesta surgen como alternativas prometedoras que podrían abrir nuevos caminos para solucionar problemas legales e institucionales arraigados en el campo.
No obstante, es importante hacer un llamado a la prudencia. El corto tiempo previsto para la implementación del Acuerdo, lo ambicioso de la propuesta y los vicios heredados de leyes anteriores podrían crear escenarios adversos que serían fácilmente aprovechados por grupos interesados en perpetuar la actual distribución de la tierra en el país. A pesar de eso, la ventana legislativa que abrió la implementación del Acuerdo podría aprovecharse para introducir las principales innovaciones de la propuesta sin tener que hacer un cambio tan profundo en un tiempo tan corto.
La nueva ley heredaría la desconexión entre la legislación rural y la ambiental de su predecesora.
Todos estamos de acuerdo en que el sector rural necesita soluciones de fondo para acabar con los círculos de pobreza y atraso. Por eso debemos aprovechar la coyuntura para lograr un consenso acerca de cuáles son las mejores estrategias para solucionar los problemas de fondo del sector rural colombiano.
* Investigador del Centro de Investigaciones Económicas y Financieras (Cief), Departamento de Economía, Universidad EAFIT.
