Explicación comprensible de una reforma compleja. Pero seguimos tapando huecos para no pisar callos, seguimos aferrado a una bonanza minera que se acaba, y seguimos diciéndonos mentiras sobre lo que cuesta –y costará- mantener el aparato del Estado.
Daniel Munevar*
He aquí la reforma
Tras meses de especulación, el gobierno finalmente ha destapado las cartas de su propuesta de reforma tributaria.
En ella, por un lado, mantiene los impuestos al patrimonio y el gravamen a los movimientos financieros (GMF), al mismo tiempo que introduce una sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad (CREE). Y por el otro lado, no se introduce un impuesto a los dividendos, ni tampoco un aumento de las tarifas del IVA.
Tomada en su conjunto, la propuesta muestra que si bien la administración Santos es consciente de que necesita recursos adicionales para financiar su plan de gobierno, reconoce también que está operando con un margen mínimo de capital político para obtenerlos.
La reforma es un delicado ejercicio de equilibrio cuya prioridad es resolver el problema inmediato del financiamiento del presupuesto de 2015.
Por eso la reforma es un delicado ejercicio de equilibrio cuya prioridad es resolver el problema inmediato del financiamiento del presupuesto de 2015.
Mientras tanto, el gobierno sigue sin proveer (o sin discutir públicamente) soluciones de fondo a problemas centrales de la política fiscal, como son la caída de la renta petrolera y el financiamiento de un acuerdo de paz.
Se puede decir que esta reforma es una bolsa de parches de corto plazo, llena de soluciones simples y superficiales, diseñadas con poca ambición para despertar el mínimo posible de resistencia política.
 Obras en la Sociedad Portuaria de Cartagena. Foto: Agencia Nacional de Infraestructura |
Corto plazo, largo plazo
El gobierno ha presentado esta reforma haciendo énfasis, en primer lugar, sobre las necesidades de financiamiento del prepuesto de 2015 y, en segundo lugar, sobre el cumplimiento de la regla fiscal para lo que resta de su período.
Así, el actual gobierno mantiene la nociva práctica de que las reformas tributarias se utilicen como un mecanismo de emergencia para financiar las necesidades en el corto plazo.
Parte del problema radica en la falta de voluntad del gobierno de turno para afrontar los costos políticos de una reforma a gran escala, y otra parte radica en que las herramientas establecidas para la planificación con las que cuenta el país sencillamente no son realistas.
Por ejemplo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2014 avizora un recorte del gasto de 2,5 por ciento del PIB entre 2014 y 2025, y es precisamente sobre esa reducción del gasto que se proyecta la supuesta temporalidad de impuestos como el GMF y patrimonio, así como la capacidad del fisco para hacer frente a una reducción de la renta petrolera.
Sin embargo, no hay que ser un especialista para reconocer que este no es un escenario realista, y la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha señalado que dicho escenario de reducción del gasto, que tiene niveles ya relativamente bajos, difícilmente se puede cumplir.
Adicionalmente, esta organización indica que el cumplimiento de las metas de inversión en infraestructura, reducción de pobreza y mejora en la provisión de servicios públicos en Colombia implica aumentar gradualmente el gasto público, lo cual a su vez implica reformas fiscales ambiciosas.
Así, mientras no se dé un debate público sobre la visón de largo plazo que tenemos como sociedad, seguiremos repitiendo soluciones tributarias de corto plazo donde los impuestos “temporales” se quedan de por vida y con una estructura innecesariamente compleja para financiar al sector público.
El CREE
Aunque fue establecido hace apenas dos años, la reforma tributaria ya trae dos modificaciones a este impuesto.
– Una de ellas es un cambio en la tarifa permanente. De esta forma, el punto adicional en la tarifa que se estableció con carácter temporal para financiar gasto en el sector agro, educación y salud para el periodo 2013-2015 pasa a ser permanente.
Asimismo, se modifica la destinación de los recursos, que ahora pasarán a financiar en montos iguales programas para la educación superior y la primera infancia.
– La segunda modificación al CREE es una sobretasa al impuesto para empresas con patrimonios superiores a 1.000 millones de pesos. Con esta medida, que afecta al 2,5 por ciento de las empresas del país, se espera recaudar 2,5 billones de pesos anuales.
A diferencia del resto de los ingresos generados por el CREE, estos recursos no tendrán una destinación específica, de modo que el gobierno podrá usarlos en programas diferentes del financiamiento de salud, SENA e ICBF.
Esta elección es interesante ya que da la razón a los críticos de la pasada reforma tributaria, quienes señalaban que el mecanismo más directo para aumentar el recaudo no era crear un nuevo impuesto como el CREE, sino reducir significativamente las exenciones y deducciones existentes en el impuesto de renta.
Como la base gravable del CREE permite un menor numero de deducciones que la base gravable del impuesto de renta, al elegir una sobretasa sobre el CREE el gobierno está reconociendo que el mejor modo de la cantidad y eficiencia del recaudo es reducir los muchos beneficios tributarios que reciben las grandes empresas.
 Campo de extracción petrolera. Foto: Ministerio de Minas y Energía |
Impuesto al patrimonio/riqueza
Como se había anunciado hace ya algún tiempo, la reforma tributaria extiende la vigencia del impuesto al patrimonio hasta 2018. Aunque se cambia el nombre del impuesto – que ahora pasa a ser “impuesto sobre la riqueza”, los cambios son de carácter cosmético.
El único cambio significativo es pasar de una tarifa absoluta a una tarifa marginal, lo cual se traduce en una reducción de la carga tributaria sobre el contribuyente. Sin embargo, la base del impuesto se mantiene igual (patrimonios netos superiores a 1.000 millones de pesos) y el valor neto de las acciones sigue siendo excluido de la base gravable.
En este caso, parece que la motivación principal del gobierno es la necesidad de financiar diferentes partidas de gasto, principalmente el de defensa.
La renta petrolera
Según datos del gobierno, los ingresos fiscales provenientes del petróleo y la minería (dividendos de Ecopetrol e impuestos de renta y CREE de las empresas del sector) pasaron de 24,3 billones de pesos en 2013 a 14,9 billones de 2015, es decir, una reducción del 38 por ciento en tan solo 2 años.
Este es un hecho preocupante porque el cuantioso aumento de la inversión durante los últimos años se financió con recursos de la bonanza minero-energética. Pero la bonanza se está acabando.
Esta situación explica decisiones como las licencias ambientales exprés y la admisión del fracking en el país: ante la caída de los ingresos petroleros, el gobierno está apostando sus cartas a acelerar la exploración de nuevos pozos y a elevar las tasas de recuperación en los existentes.
Mientras no se dé un debate público sobre la visón de largo plazo que tenemos como sociedad, seguiremos repitiendo soluciones tributarias de corto.
Sin embargo -y aun dejando de lado las serias preocupaciones en materia de protección ambiental- no es claro que dichas medidas puedan resolver los problemas fiscales inmediatos. Esto se debe al mucho tiempo que toman los procesos de exploración, perforación y extracción de crudo, que puede estar entre los 3 y los 5 años.
Más importantes aún son las perspectivas del precio internacional del petróleo. No obstante la inestabilidad en el Medio Oriente y en Rusia, el aumento de la producción de crudo no convencional en Estados Unidos y la negativa de Arabia Saudita a recortar su producción para estabilizar los precios han causado una caída significativa de los precios durante los últimos cuatro meses.
El problema radica es que las proyecciones fiscales del gobierno colombiano establecen un precio de 97 dólares por barril de crudo para el próximo año, y de 99 dólares en promedio para los años que restan de la actual administración.
Y si se mantienen los niveles actuales de precios hasta el fin de año, ese promedio podría bajar hasta 91 dólares. En términos prácticos estas diferencias implican un faltante adicional en el fisco nacional que podría variar entre 800 mil millones y 2,4 billones de pesos para el próximo año.
De no presentarse un cambio en la tendencia de los precios del crudo, el problema no hará sino crecer en los próximos años. La reforma tributaria muestra que el gobierno no está preparado para un entorno de bajos precios del petróleo.
Las medidas propuestas resuelven de manera incompleta el problema inmediato del financiamiento del presupuesto de 2015 y dejan un gran interrogante sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo.
Esta falta de previsión, o de voluntad política para plantear las discusiones de fondo que requiere el país, abre las puertas en el futuro cercano tanto a la improvisación como a nuevas reformas tributarias.
*Master en políticas públicas de la U. de Texas en Austin.
@danielmunevar
