Estos son los principales problemas de la vivienda social, lo que proponen los candidatos y lo que se necesita en esta materia
Angélica Camargo Sierra*
Treinta años de subsidios
Durante los últimos treinta años, la política nacional de vivienda ha tenido, en general, el mismo funcionamiento.
El instrumento principal ha sido el Subsidio Familiar de Vivienda, creado por la Ley 3 de 1991. Se trata de un aporte en dinero, que generalmente se aplica a la cuota inicial para la compra de una vivienda nueva. Para acceder a una vivienda en el mercado, los hogares deben complementar este aporte con sus ahorros y con un crédito, y los constructores privados se encargan de producir las viviendas.
Los problemas de esta política han sido más o menos los mismos desde el principio. El principal es la dificultad de los hogares más pobres para acceder efectivamente a la vivienda. Si bien muchas personas cumplen los requisitos para recibir el subsidio, no logran conseguir el crédito y tienen poca capacidad de ahorro. Ante la imposibilidad de acceder a una vivienda, su único camino es la compra irregular de un lote y la construcción de la vivienda en un asentamiento informal.
Para que las familias logren completar el valor de la vivienda, desde 2009 se decidió vincular el subsidio con el crédito a una tasa de interés rebajada y con los ahorros que demuestre la propia familia.
El paso más decidido para incluir a los hogares más pobres se dio en 2012, con el programa de viviendas gratuitas. Este programa otorgaba un subsidio del 100 % del valor de la vivienda a hogares en extrema pobreza, víctimas de desplazamiento o damnificados de desastres naturales. Los principales problemas vinieron por cuenta de la mala calidad de las viviendas y la localización de los proyectos en las periferias urbanas.
El problema para los hogares de bajos ingresos se agravó también del lado de la oferta, pues los precios de las viviendas aumentaron vertiginosamente, sobre todo en las grandes ciudades. Esto implicó una menor construcción de viviendas de interés social (VIS) y, particularmente, de vivienda de interés prioritario –es decir, aquellas con precios menores de 70 salarios mínimos–.
Por eso, desde 2007, la nación decidió estimular la oferta mediante la habilitación de suelo en las periferias urbanas en beneficio de los constructores privados y pasando por encima de los procesos de ordenamiento territorial de los municipios. Aquí aparecen los Macroproyectos de Interés Social Nacional, que son grandes proyectos de construcción de viviendas de interés social y prioritario localizados en zonas alejadas de las ciudades y los centros de trabajo.
Actualmente, el Subsidio Familiar de Vivienda que se entrega a hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos se conoce como el programa Mi Casa Ya y se complementa con el subsidio a la tasa de interés, conocido hoy como FRECH II. Este gobierno añadió un programa de subsidio al arrendamiento, para facilitar el acceso futuro a la vivienda de los hogares de más bajos ingresos mediante el programa Semillero de Propietarios.
Subsidios, déficit habitacional y construcción de viviendas
Para evaluar los resultados de la política de vivienda, se deben considerar dos componentes:
- La reducción del déficit habitacional, la asignación de subsidios y la producción y venta de viviendas de interés social y prioritario; y
- El impacto social del programa.
Si miramos apenas el primer componente, los resultados son positivos. La asignación de subsidios ha aumentado en el tiempo: sin incluir las viviendas gratis, se han asignado cerca de 35 mil subsidios anuales durante los últimos cuatro años. La oferta de vivienda de interés social ha aumentado y el déficit habitacional se ha reducido, aunque más el cuantitativo que el cualitativo.
Pero existen algunos matices interesantes en estos datos. Por ejemplo, Heredia analizó el programa Mi Casa Ya entre 2015 y 2018 y encontró que los subsidios no tuvieron impacto significativo sobre la disminución del déficit habitacional y la pobreza monetaria. En particular, el déficit cuantitativo está compuesto por los hogares más pobres, que son justamente los más excluidos del programa de subsidios.
Con respecto a la oferta en ese mismo periodo, Yepes y Ramírez no encontraron relación significativa entre la cantidad de subsidios asignados y el número de nuevas viviendas de interés social; de hecho, se produjeron más viviendas de interés social en los municipios con menor asignación de subsidios. Para el periodo 2010-2016, García encontró el mismo resultado: los subsidios no explican el aumento en las licencias para la construcción de VIS.
Las viviendas no llegan a los más pobres
La producción de viviendas baratas sirve solamente si a ellas pueden acceder los hogares de bajos ingresos.
Pues bien: durante los últimos cuatro años, casi el 70 % de las viviendas de interés social no han llegado a hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos. Algunas de ellas, particularmente en Bogotá, se quedan en manos de inversionistas y hogares jóvenes de estratos medios. Pero los desarrolladores sí obtienen los incentivos, las reducciones de impuestos y la devolución del IVA de los materiales.
Por último, no podemos evaluar el éxito de la política sin abordar el aumento de la informalidad urbana. Según un estudio del Ministerio de Vivienda y el Instituto de Estudios Urbano, más del 50 % del crecimiento de las ciudades ha sido informal y la política no ha logrado mejorar las condiciones de acceso a la vivienda de los hogares de más bajos ingresos.
El impacto sobre los beneficiarios
La segunda dimensión que debe analizarse es el impacto social y económico de los subsidios sobre los beneficiarios.
Una de las primeras evaluaciones al respecto, consignada en el documento Conpes 3178, cubrió el período 1998-2002 y encontró mejoras en la calidad de vida de los beneficiarios, pero también serios problemas en la calidad de las viviendas. Además concluyó que apenas el 37 % de las viviendas estaban habitadas por los beneficiarios.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) hizo otra evaluación durante el primer gobierno de Álvaro Uribe y encontró mejorías en las condiciones de la vivienda y en la satisfacción de los hogares. Hubo una reducción del gasto en vivienda, porque las cuotas del crédito fueron menores que el arriendo en la vivienda anterior, pero aumentó el gasto en transporte y otros rubros del presupuesto familiar.
Recientemente, la Universidad de los Andes y el Centro Nacional de Consultoría presentaron la evaluación de los programas de viviendas gratis FRECH II y Mi Casa Ya. Entre los efectos positivos figura la mejora en las condiciones de la vivienda, particularmente en acceso a servicios, materiales y aspectos del entorno. Mi Casa Ya obtuvo mejoras en cuanto al hacinamiento, pero este efecto fue escaso para el programa de viviendas gratis. De hecho, más del 20 % de los hogares beneficiarios permanecen en déficit cualitativo.
Uno de los puntos más críticos tiene que ver con la localización: los beneficiarios de vivienda gratis mejoran el acceso a los equipamientos, pero no a parques y zonas verdes. En el caso de Mi Casa Ya, disminuyen las distancias a parques, zonas verdes y universidades, pero aumenta la distancia a colegios, jardines, hospitales y familiares. Viven más lejos del centro y el lugar donde viven tiene menos actividad económica. La localización empeoró.
El ingreso de los hogares aumentó un 30 % para los beneficiarios de viviendas gratis, y un 25 % para los de Mi Casa Ya. Pero los gastos aumentaron en proporciones similares: 27 % en el primer caso y 17,2 % en el segundo. No obstante, hay mejoras en los ingresos laborales y en la capacidad de ahorro: disminuye el gasto en vivienda, pero aumenta el gasto en transporte.
Los beneficiarios de las viviendas gratis aumentaron el gasto en servicios públicos y en alimentos. En el programa Mi Casa Ya, los hogares gastan más en todos los rubros (excepto los alimentos), y mejoran los activos del hogar. No obstante, hay que tener en cuenta que la adquisición de vehículo y moto tiene que ver también con las desventajas de localización causadas por el programa. En suma, los resultados son agridulces.
¿Qué dicen los candidatos?
Las propuestas de los candidatos a la Presidencia son todavía muy generales:
- Federico Gutiérrez propone mantener la política actual y plantea la meta de un millón más de viviendas VIS en todo el país, y 200 mil mejoramientos y subsidios de arrendamiento.
- Gustavo Petro subraya los programas de mejoramiento integral de barrios, la gestión local de la vivienda, el uso de los instrumentos de gestión del suelo y las alianzas con organizaciones populares de vivienda para construcción y mejoramiento. Además, propone una política de arrendamiento para aumentar el número de propietarios.
- Rodolfo Hernández hace énfasis en la vivienda rural, en particular la creación de “aldeas rurales”. En lo urbano propone estrategias de vivienda progresiva y menciona la construcción de viviendas en zonas centrales.
- Sergio Fajardo ofrece una meta de 1,2 millones de soluciones de vivienda, incluyendo vivienda nueva, mejoramiento y arrendamiento. Propone mantener el programa Mi Casa Ya, con ajustes para llegar a zonas con mayor déficit y atender a población de bajos ingresos. También propone nuevos Macroproyectos de Interés Social Nacional.
- Los demás candidatos no tienen o no han publicado propuestas de vivienda.
¿Hacia dónde vamos?
La política de vivienda necesita repensarse. No hay duda de la importancia del acceso a una vivienda adecuada, pero por la vía del mercado no se llegará nunca a la población más pobre. Es injusto condenarlos a la informalidad para después hacer mejoramiento, y además es mucho más costoso socialmente.
Haría falta voluntad política para recuperar sin miedo las rentas urbanas y dirigirlas a la producción pública de vivienda, con fortalecimiento de lo local y de las organizaciones populares desde un enfoque de producción social del hábitat.
También habría que fortalecer los gobiernos locales y regionales, y su capacidad para recuperar las plusvalías urbanas, con el fin de aplicar instrumentos redistributivos de gestión del suelo. Esto permitiría diversificar las posibilidades de acceso a vivienda y aumentar la producción estatal de viviendas de interés prioritario bien localizadas en las ciudades.
Necesitamos una política que produzca ciudades y viviendas de calidad, integradas socialmente, y no bolsones de zonas pobres en las periferias urbanas.
* Este texto forma parte de la Alianza Poder y Territorio para discutir asuntos territoriales en el contexto de las elecciones de 2022, establecida entre la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol), el concejal Diego Cancino y un grupo de académicos formado por Carmenza Saldías, Andrés Hernández, Mario Noriega, Alex Araque, José Salazar y Angélica Camargo.
