El examen atento de los datos oficiales más recientes arroja conclusiones agobiantes sobre la magnitud del desplazamiento y el abandono de predios agrícolas que deben ser restituidos a sus dueños. Habrá que hacer claridades y ajustes importantes para atender de veras a las víctimas.
Camilo González Posso*
Mucha tierra
Colombia está invadida de foros y debates sobre la tierra por estos días. La lista de temas es interminable: Restitución de tierras a los desplazados y despojados por la violencia, tierras y desarrollo rural, reformas a la unidad agrícola familiar, recuperación de territorios y bienes de los damnificados por las inundaciones, inversión extranjera y extranjerización, tierra, mar y aire para la locomotora minera…
En medio de esta efervescencia terrícola, en uno de tantos foros le preguntaron a uno de los asesores del Ministro de Agricultura: "¿Doctor Reyes, y al fin de cuentas de cuánta tierra abandonada por desplazados forzados estamos hablando?" En presencia del propio Ministro y sin vacilaciones, el experto afirmó "menos de seis millones de hectáreas, doctor Cepeda". Y así, como si nada, siguieron las cuentas, que al final van a sustentar la ley de restitución y las políticas de reparación a la población que ha sido víctima del desplazamiento forzado.
Cifras sólidas, ahora sí
¿Cuál es el soporte de esas cifras? Hasta la publicación del último informe del Programa de Protección de Tierras y Patrimonio de la población desplazada (PPTD) en enero de 2011, los datos se basaban en encuestas y en balances parciales de los registros consignados en el sistema de información que maneja Acción Social de la Presidencia de la República. Por eso, analistas y expertos de primera línea tenían en mente aproximaciones, estimativos, cálculos provisionales.
Afortunadamente, con el nuevo informe del PPTP se cuenta con una base más sólida que permite decir que el total de tierra abandonada por desplazamiento forzado supera ocho millones de hectáreas que corresponden a 280.000 predios.
En el consolidado con corte al 20 de diciembre de 2010, el PPTD informa que cuenta con registros detallados desde 2004 a 2010, que se conocen como Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y Registro Único de Protección de Tierras Abandonadas (RUPTA), y formularios que permiten extraer información para el periodo 1995 – 2004.
La depuración de los datos les permite afirmar que han identificado ya 270.680 predios que suman 6.556.978 hectáreas, a los cuales se pueden sumar otras 1,5 millones de hectáreas que se soportan en los formularios anteriores a 2004. Esas dos cifras llevan a un total de 8.056.978 hectáreas abandonadas por desplazamiento forzado, según los registros oficiales de los últimos 15 años. Son cerca de 280.000 predios que equivalen al 10 por ciento del total de predios que conforman la base catastral del país [1], tal como se resume en la Tabla 1.
TABLA 1
Consolidado nacional de abandono de tierras
Por desplazaminto forzado 2010
* Esta fila resulta de proyectar el 19,5 por ciento de formularios ya procesados que significan 296.871 has 1995 – 2004. Ver capítulo 7 del libro mencionado.
Fuente: PPTP, elaborado sobre la base de la Tabla 8.3 sobre abandono de tierras de la población desplazada con corte a Diciembre de 2010. "Unidades agrícolas familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia", Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, PPTP, INDEPAZ ediciones, 2010.
La verdad sobre el abandono de tierras por desplazamiento forzado es la línea de base ineludible de cualquier política de reparación integral y de restitución, pero también de la política de tierras y desarrollo rural. Estamos hablando del 17 por ciento de la tierra agropecuaria y de una situación que afecta directamente al 40 por ciento de la población rural.
La ley de víctimas no puede reducirse a una rápida entrega de títulos al 20 por ciento de las víctimas del abandono forzado. Para que no se especule tanto con el terrorismo fiscal, lo mejor es que se proyecte ejecutar la reparación a un plazo de 10 o 12 años sobre la base del total de los 280.000 predios, dando prioridad a los más vulnerados en el universo de víctimas, al retorno y a la reubicación sobre la base de planes regionales de desarrollo humano bien estructurados.
El primer acuerdo nacional debería ser la verdad y la no revictimización, con maniobras destinadas sólo a ahorrar recursos a costa de las víctimas, para eso sí trasladar subsidios y gabelas a la gran propiedad y a los macroproyectos.
Se sabe más sobre los predios abandonados forzadamente
Llama la atención que el informe de Acción Social -PPTD consigne que del total de hogares que figuran en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD, solo el 25 por ciento ha acudido a llenar los formularios de abandono de tierras. En otros estudios se han presentado cifras superiores para medir la proporción de hogares titulares de derechos de tierra sobre el total de los hogares desplazados.
Por ejemplo, el análisis realizado por Ana María Ibáñez sobre la base de la Encuesta de Hogares de 2004 señala un 55,4 por ciento con tenencia de tierra y, más recientemente, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, basado en la III Encuesta Nacional de Verificación, establece que el 42,1 por ciento de los hogares desplazados tenían tierra, entre otros bienes:
"El 82,9 por ciento de la población desplazada total poseía algún bien (sin tener en cuenta los muebles y enseres): el 42,1 por ciento poseía tierras, el 70,8 por ciento ganado y otros animales, el 46,9 por ciento cultivos, el 49,1 por ciento maquinaria, equipo y/o vehículos, el 22,0 por ciento infraestructura productiva [2]
La disparidad de cifras es muy grande e inquieta también porque entre la III Encuesta Nacional de Verificación y los consolidados del PPTD a diciembre de 2010 existen importantes coincidencias en cuanto al total de hectáreas abandonadas forzadamente y al total de hogares desplazados, como se observa en la Tabla 2.
Las diferencias entre las dos fuentes están en el periodo considerado por cada una de ellas y por la forma de inclusión de los lotes con vivienda -o vivienda con lote- que puede introducir un margen muy grande de diferencias.
En el estudio del PPTD, basado en registros, los predios con áreas menores a una hectárea representan el 8,08 por ciento, y en cambio según la III ENV el 25 por ciento son lotes con casa. En el otro extremo se debe tener en cuenta que la III ENV no considera predios de más de 98 hectáreas. Los predios registrados en el RUPD con más de 100 hectáreas representan cerca de otros 2 millones de hectáreas.
Tabla 2
Comparación de cifras de abandono entre el informe del Proyecto de Tierras y Patrimonio de PD y la III Encuesta de Verificación
Fuente: Elaborado por INDEPAZ con cifras del PPTD, diciembre 2010, III Encuesta de Verificación, enero 2011.
Esto lleva a pensar que la III ENV está sobrevaluada en el rango inferior y subestimada por no considerar los rangos mayores. Pero no obstante, también desde sus estimaciones se llega a la conclusión de que la tierra abandonada por desplazamiento forzado supera los 8 millones de hectáreas.
Abandono ¿distinto del despojo?
La ley de víctimas se ha tramitado sin tener en cuenta los registros ya realizados de predios abandonados por desplazamiento forzado y por ello en el capítulo relativo a la restitución de tierras ordena hacer un registro de "tierras despojadas" [3].
¿A quiénes se va a restituir sus derechos en cuanto a tierras y bienes? ¿Se incluyen los 270.680 predios que ya han sido identificados por el Programa de Protección de Tierras y Patrimonio y entre ellos los que han reclamado protección y figuran en el RUPTA? [4]
El problema radica no solo en la tramitología y en el riesgo de postergación de la restitución, sino de ambigüedades que persisten en el proyecto de ley sobre el universo de víctimas a reparar. ¿No se tendrá en cuenta el Registro de Tierras Abandonadas? ¿En definitiva, cuál es la distinción entre abandono forzado y despojo?
En el artículo 62 del proyecto de ley se traza una línea tenue de diferenciación entre abandono y despojo y el resto del articulado pone su fuerza en restitución de tierras despojadas [5].
Esta sutileza puede convertirse en una discriminación de grandes proporciones si se tiene en cuenta que durante los últimos años se ha insistido en aclarar que el despojo es una situación que afecta a parte del total de las tierras abandonadas por desplazamiento forzado, estimado como sumo en el 25 por ciento de ese total.
Según definiciones como la presentada por Absalón Machado, que sirve de base al articulado del proyecto de Ley de Victimas: "el despojo puede ir acompañado o no de abandono, pero a diferencia de este último, en el despojo hay una intensión expresa de apropiarse del predio" [6].
De estas definiciones se deduce que cuando no hay un tercero que está disputando la titularidad o ejerciendo posesión o usufructo del predio, entonces no cabe en el Registro de Tierras Despojadas y la víctima debe emprender otra ruta, sobre la cual la ley no se pronuncia más allá de señalar que es un asunto de compensación.
Así que si la ley y la reglamentación del registro de predios a restituir no toman como universo los predios abandonados, dejará por fuera a la mayoría de las víctimas del desplazamiento forzado.
Además, al asumir el abandono forzado en su totalidad, se armoniza la restitución de tierras con una política de reparación integral que tenga en cuenta no solo la reparación material con todos los componentes, sino también la inmaterial y simbólica.
Esfuerzo gigantesco, gradualidad y prioridades
Se ha discutido mucho el tema de costos, pero existen pocos estudios que valoren sobre bases sólidas la reparación integral de las víctimas desde 1981 o la restitución de tierras. Ese vacío ha permitido que sectores adversos a la reparación a las víctimas especulen sobre la imposibilidad fiscal de una reparación integral y estén permanentemente recomendando fórmulas evasivas, ahora a nombre del nuevo derecho humano que autodenominan "sostenibilidad fiscal".
El estudio sobre concentración de la tierra, incluido en la publicación de Acción Social – PPTD ofrece valiosa información sobre avalúo de predios según escala de Unidades Agrícolas Familiares y se cuenta con datos a nivel municipal que permitirían tener aproximaciones más refinadas sobre el avalúo de los predios abandonados por desplazamiento forzado.
En cifras gruesas, se puede estimar que el avalúo catastral de los 270.680 predios identificados en los registros del RUPD es de 5,2 billones; si se incluyen los predios adicionales para completar 8 millones de hectáreas abandonadas, el valor comercial se acerca a 12,6 billones de pesos de 2010.
El avaluó del total de predios que están en el catastro nacional -IGAC y catastros independientes- era de 53,7 billones de pesos en 2009 y se estima en 56 billones para 2010, con un total de 2,8 billones de predios. Esto permite calcular el avalúo de los predios abandonados y estimar el valor comercial.
A esos valores de los predios abandonados tendrían que sumarse otros conceptos de reparación material e inmaterial y los costos de las inversiones necesarias para que sea posible el retorno o la reubicación.
La prioridad que le concede la Ley de Víctimas y el Plan Nacional de Desarrollo a la restitución asociada a zonas de consolidación, no concuerda con la realidad del abandono de tierras por desplazamiento forzado [7].
Resulta pues obvio que la restitución de derechos y una política integral de reparación no puede proyectarse a corto plazo, ni siquiera a 10 años como pretende la Ley de Víctimas. Se requiere avanzar gradualmente, priorizando subsectores y regiones, para garantizar así los derechos sin exclusión.
* Presidente de INDEPAZ, Magister en Economía UPJ
Notas de pie de página
[1] Ver el libro "Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono de tierras en Colombia". Acción Social- PPTD, INDEPAZ Ediciones, diciembre 2010, capítulos 7 y 8. Es la referencia de este texto.
[2] Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, Luis Jorge Garay Salamanca (Director), Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia, Bogotá, D.C. 5 de enero de 2011
[3] ARTÍCULO 76.- REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS. Créese el "REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS", como instrumento para la restitución de tierras a que se refiere esta ley. En el Registro de Tierras Despojadas se inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus tierras y su relación jurídica con las tierras. El registro se desarrollará en forma gradual y progresiva, concentrando su labor en las áreas de mayor despojo, de conformidad con el reglamento. La conformación y administración del registro estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. La inscripción en el registro de tierras despojadas procederá de oficio, o por solicitud del interesado. En el registro el Estado determinará el predio objeto del despojo, la persona y núcleo familiar despojado.
[4] Registro Único de Protección de Tierras Abandonadas – RUPTA
[5] Artículo 62. DESPOJO Y ABANDONO FORZADO DE TIERRAS. Se entiende por despojo la acción por medio de la cual a una persona se le priva arbitrariamente de su propiedad, posesión de buena fe, ocupación, tenencia ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, actuación administrativa, sentencia, o a través de delitos aprovechándose del conflicto armado a partir de la fecha establecida en el artículo 63.
Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento, a partir de la fecha establecida en el artículo 63.
[6] Machado, Absalón et al. "El despojo de tierras y territorios, una aproximación conceptual". CNRR-IEPRI, Bogotá D.C. julio de 2009,
[7] Un síntoma de esa incongruencia es que en la lista de los 150 municipios con mayor impacto del desplazamiento forzado y el abandono, solo se tienen 47 coincidencias. Por este camino tendríamos mucho mercado de tierras formalizado en las zonas escogidas, pero poco retorno y reubicación.
