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La venta de Isagén: mal negocio

Escrito por Daniel Munévar
Daniel Munévar

Daniel MunevarEl argumento principal del gobierno es la urgencia de construir nuevas vías. Pero  en efecto se trata de ventajas para los contratistas a expensas del patrimonio nacional. Estos son los mecanismos y las cifras.

Daniel Munevar*

El Presidente Santos durante la inauguración de la Hidroeléctrica de Sogamoso.

Una mala decisión

Después de meses de debate y sin obstar la oposición de la mayor parte de la sociedad, la administración Santos finalmente procedió a la venta de Isagén.

El argumento del gobierno para justificar esta operación fue la necesidad que tiene Colombia de mejorar su infraestructura vial. Por eso dice que los 6,5 billones de pesos recibidos servirán para capitalizar la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), que destinará estos recursos a la cuarta generación de concesiones viales (4G).

El gobierno ha insistido en resaltar tanto el papel central de la venta de Isagén en el desarrollo de las 4G, como las virtudes del sistema de asociaciones público-privadas (APP) que se empleará construirlas. Sin embargo un análisis detallado de las características de las APP revela que estas no son la panacea que nos quieren hacer creer. Por extensión, la venta de Isagén, más que una necesidad, fue una muy discutible decisión derivada de un mal manejo de la política fiscal en años recientes.

Garantías para los contratistas

El Presidente Santos junto al empresario Luis Carlos Sarmiento Angulo.
El Presidente Santos junto al empresario Luis Carlos Sarmiento Angulo.
Foto: Presidencia de la República

¿Por qué era necesario que el gobierno vendiera Isagén para financiar las 4G? ¿Acaso no era posible financiar estas obras con recursos del Presupuesto General de la Nación?

Para responder esta pregunta hay que entender el sistema de APP. En términos muy simplificados, bajo este sistema el contratista privado es responsable de obtener por su cuenta los recursos para financiar las obras, ya sea como capital o como deuda. Una vez el contratista entregue la obra, tiene derecho a percibir los ingresos que genere. En el caso de infraestructura vial, dichos ingresos se obtendrán en la forma de peajes y de contribuciones del Estado.

La inversión en obras públicas que se va a llevar a cabo  en los próximos dos años se hará con el gasto de las próximas siete presidencias.

De esta manera, aunque en última instancia el contratista obtendrá beneficios (que acabarán pagando los contribuyentes a través de los dos mecanismos mencionados), en la primera fase de una APP la prioridad es obtener los recursos para ejecutar la obra.

  • La dificultad de las 4G estriba en que los montos necesarios son tan elevados que el gobierno ha tenido muchas dificultades para facilitárselos a los contratistas. Tan solo la construcción de las vías (sin contar los gastos de mantenimiento y operación) costaría 47 billones de pesos, es decir, cerca de 7 puntos del PIB.
  • Para complicar las cosas, los programas de 4G tienen un horizonte temporal de 25 años. Por ende estas operaciones representan un alto riesgo para el sector financiero, cuyos gestores además están preocupados por la alta concentración de estos créditos en un número reducido de contratistas.

Como el sector privado no estaba dispuesto a asumir los riesgos, el gobierno decidió intervenir en el financiamiento de los proyectos con los recursos de la venta de Isagén. Sin embargo, que el gobierno asuma los riesgos de financiamiento, aun con la participación de otros agentes internacionales, no implica que estos riesgos desaparezcan. Precisamente la alta concentración de proyectos en un número pequeño de contratistas, así como el interés público en las obras, pueden llevar a que en el futuro el gobierno intervenga para rescatarlos.

Las garantías ofrecidas a los contratistas de las 4G no se limitan al financiamiento inicial, sino a las contribuciones por parte del Estado. Si bien se estima que las obras concluyan en el año 2020, el gobierno ha comprometido el pago de recursos con cargo al presupuesto de la Nación hasta el año 2044. Hasta abril del año pasado, el gobierno había aprobado vigencias futuras bajo el sistema  de APP por un valor de 62,6 billones de pesos (a precios de 2015). Es decir, una buena parte de la inversión en obras públicas que se va a llevar a cabo  en los próximos dos años (y de las cuales algunos sabrán obtener réditos políticos) se hará con el gasto de las próximas siete presidencias.

Esta situación se hace aún más grave cuando el cupo anual aprobado de vigencias futuras para las APP, que es un 0,4 por ciento del PIB entre 2020 y 2044, se diseñó sobre el supuesto de tasas de crecimiento superiores al 5 por ciento y de inversión pública del 3 por ciento. Pero en un contexto de bajo crecimiento y de restricciones fiscales, este programa puede acabar por aumentar la inflexibilidad que caracteriza el gasto público en Colombia.

Blindados contra el cambio

Pero la generosidad del gobierno no termina ahí. Debido a las restricciones de financiamiento dentro del país, el gobierno ha invitado a los contratistas a obtener también financiamiento internacional. En este caso, a los citados problemas de volúmenes y horizontes temporales se suma el riesgo cambiario: los constructores recibirán pesos por concepto de peajes o de vigencias futuras pero deberán pagar su deuda en dólares.     

Para resolver este problema, en 2014 el gobierno destinó 3,1 billones de pesos en vigencias futuras, para ser pagadas en dólares, que podrían llegar a representar hasta el 40 por ciento del costo de un proyecto determinado. El porcentaje inicial de financiamiento en dólares por proyecto aprobado en 2013 fue del 25 por ciento, pero este tope se aumentó en 2014.

De esta forma el gobierno asumió el riesgo cambiario que los contratistas estaban en capacidad de asumir de manera independiente por medio de permutas financieras (o swaps) en mercados internacionales. El costo de este error se está empezando a sentir. En 2014, el constructor Mario Huertas llegó a un acuerdo con Goldman Sachs para financiar tres proyectos de 4G con un crédito de 1.200 millones de dólares. El acuerdo, que tuvo el beneplácito del gobierno, supuso una tasa de cambio de 1.950 pesos por dólar.  Como consecuencia de la devaluación, el gobierno ahora debe asumir la diferencia en el  momento de liquidar el contrato con Goldman Sachs.

Este tipo de generosidad con los contratistas implicaría un aumento del 30 por ciento en las vigencias futuras destinadas para este fin.

Peajes e impuestos

Edificio de Goldman Sachs en Nueva Jersey.
Edificio de Goldman Sachs en Nueva Jersey.
Foto: Arturo Pardavila III

Pero la historia no concluye ahí. En su afán de aumentar el atractivo de las licitaciones, el gobierno asumió riesgos adicionales en el sistema de las 4G. En este espacio solo me referiré a dos: peajes e impuestos.

– En relación con los peajes, el gobierno le dio potestad a los concesionarios para decidir tanto su número como las tarifas que consideren necesarias. Esto va a traducirse en un aumento notable del costo del transporte. Por ejemplo en el caso de la vía Buga-Bucaramanga se estima que el valor de los peajes pasará de 6.500 a 21.000 pesos. En el caso de Pamplona-Cúcuta, se estima un aumento de 4.800 a 16.500 pesos.

Pero además de que las tarifas podrían subir un 300 por ciento, el gobierno se comprometió a proteger a los contratistas contra variaciones en el tráfico de las carreteras. En caso de que el tráfico futuro esté por debajo de las proyecciones que se usaron para los proyectos, el gobierno debe cubrir la diferencia para garantizar la rentabilidad del contratista.

El gobierno asumió el riesgo cambiario que los contratistas estaban en capacidad de asumir.

– En relación con los impuestos, el gobierno se ha comprometido a proteger a los contratistas frente a  cambios en las normas tributarias que puedan afectar la viabilidad financiera de los proyectos. Resulta llamativo que un gobierno que reclama la reforma tributaria para eliminar el exceso de exenciones, utilice esta figura para aumentar el atractivo de las 4G para los contratistas.

Para rematar, en enero de 2014 el gobierno decidió asumir los ¨riesgos¨ asociados con los cambios en la estructura tributaria del país, mediante compensaciones a los contratistas  realizadas por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI).

Beneficios para los ricos

Dadas pues sus decisiones en materia de asignación de riesgos y protección de los beneficios de los contratistas privados, las APP y el sistema e 4G son todo menos la panacea que el gobierno quiere hacer creer a la opinión pública.

Entonces, ¿era necesario vender Isagén para financiar la inversión en infraestructura? La respuesta es claramente no.

En su defensa de la venta, el presidente Santos argumentó que a diferencia de España, que recibió fondos de la Unión Europea para el desarrollo de su infraestructura, a Colombia nadie le regalaría nada. Pero el presidente  muy cuidadosamente se abstuvo de decir que mientras en España los impuestos representan un 32 por ciento del PIB, en Colombia a duras penas llegan al 13 por ciento del PIB.

Estas cifras dejan en evidencia la falsa dicotomía que plantea el gobierno entre patrimonio público e infraestructura. Es claro que Colombia necesita mejorar la segunda, pero también lo es que no es posible desarrollar un país con una estructura tributaria anacrónica y regresiva como la que tenemos.

Para empezar habría que, por lo menos, no seguir concediéndole beneficios tributarios a Luis Carlos Sarmiento, el hombre más rico del país y el principal contratista del sistema  de concesiones 4G.

 

* Master en políticas públicas de la U. de Texas en Austin. 

@danielmunevar

 

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