Aunque se han presentado errores de diseño y retrasos en las obras, este mecanismo tiene grandes ventajas y una historia centenaria en Bogotá, de manera que en lugar de descartarlo el Concejo debería asegurar que esta vez no se repitan los problemas.
Edna C. Bonilla Sebá* – Jorge Iván González**
El Concejo se resiste
La administración Peñalosa acaba de presentar el proyecto de acuerdo para el Cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local. El valor total de las obras es 1,3 billones de pesos, distribuidos así:
- Eje Oriental El Cedro (incluye la carrera séptima), 637 mil millones;
- Eje Córdoba, 312 mil millones;
- Eje San Francisco, 116 mil millones, y
- Eje Zona Industrial, 275 mil millones.
El Concejo de la ciudad se ha mostrado reticente, y no parece dispuesto a aprobar el proyecto. Una de las explicaciones de su falta de entusiasmo -además de los cálculos políticos- es la escasa o ninguna ejecución de las obras que se habían proyectado en el pasado para ser financiadas a través de este instrumento.
El Concejo interpreta bien la molestia de una ciudadanía que pagó la contribución, y que apenas ha visto unas pocas obras.
La experiencia más reciente
 Actual Alcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
Después de un buen ejercicio de planeación, el acuerdo 180 de 2005 (expedido bajo el gobierno Garzón) aprobó una contribución de valorización por beneficio local de 2,1 billones de pesos para financiar un total de 137 obras (121 en movilidad y 16 en espacio público). De acuerdo con el cronograma, las obras se clasificaron en 4 grupos: las del grupo empezarían a ejecutarse a partir del año 2007, las del grupo 2 a partir de 2009, las del 3 a partir de 2012 y las del 4 a partir del 2015. Es decir, los trabajos comenzaban dos años después de expedirse el acuerdo y exigían la gestión de los dos alcaldes siguientes, ya que el período de ejecución de las obras cubría 8 años.
Su pago se puede regular de tal manera que respete la capacidad de pago de los usuarios.
Según la Contraloría de Bogotá, después de 12 años (2005-2017) el recaudo ha sido de 1,1 billones de pesos, de los cuales se han ejecutado 506 mil millones (el 47,5 por ciento de lo recaudado). En vista de esta baja ejecución, el Concejo de Bogotá (acuerdo 398 de 2009 y 523 de 2013) ordenó devolverle a la ciudadanía 223 mil millones y eliminar 6 obras. No hay duda, entonces, que los recursos provenientes de la valorización no se han manejado de manera eficiente.
Recaudo por contribución de valorización (2004-2016) – Bogotá
Millones de pesos corrientes
Fuente: Elaboración de los autores a partir de información del Instituto de Desarrollo Urbano.
La Gráfica anterior muestra la evolución de esta fuente de financiamiento durante los últimos años. No hay duda de que tanto los recaudos como la ejecución de las obras han estado por debajo de lo esperado.
Pero a pesar de estos hechos, el Concejo no debe rechazar la valorización como fuente de recursos, sin la debida discusión y sin tener en cuenta la larga trayectoria de este tipo de financiamiento y sus aportes decisivos al desarrollo urbano de Bogotá.
Una historia centenaria
La contribución de valorización es un tributo centenario – aunque hablando con rigor, la jurisprudencia constitucional (sentencia C-495 de 1998) la define como una contribución especial, y ya no la considera un impuesto.
Esta contribución se utilizó por primera vez en virtud de la Ley 25 de 1921, y en sus inicios fue un impuesto directo sobre las propiedades raíces que se beneficiaran de las obras que iban a ejecutarse. Durante la primera mitad del siglo XX y hasta 1966, la Ley 25 fue objeto de varias reformas para aclararla y extender su aplicación.
El decreto nacional 1604 de 1966, “por el cual se dictan normas sobre valorización”, buscaba financiar obras de interés público que ejecutaran la Nación, los departamentos y los municipios, y que beneficiaran las propiedades inmuebles. El decretó creó el Consejo Nacional de Valorización y definió los criterios técnicos para su cobro y administración. Esta norma establece claramente la necesidad de conjugar el costo de la obra con la capacidad de pago del contribuyente.
Bogotá comenzó a aplicar este instrumento mediante el acuerdo 7 en 1987, que adoptó el Estatuto de Valorización y permitió su cobro cuando las obras benefician la “propiedad del inmueble”. El Estatuto se ha ido perfeccionando con el paso del tiempo. Por ejemplo el acuerdo 6 de 1990 rediseñó la contribución y permitió que la financiación de las obras se prolongue durante 15 años.
A partir de entonces la ciudad ha recurrido varias veces a este mecanismo: Jaime Castro en 1992 (acuerdo 14), Antanas Mockus en 1995 (acuerdos 23 y 25), Luis Eduardo Garzón en el 2005 (el mencionado acuerdo 180). Los acuerdos de las administraciones Moreno y Petro (398 de 2009, 451 de 2010, 523 de 2013) giran alrededor de los incumplimientos en la ejecución del acuerdo 180 del 2005, sin que logren avanzar en la consolidación de este instrumento. En el 2013 se aprobó la construcción de 11 obras con recursos de valorización, y se eliminaron 82 de las previstas.
En esta historia centenaria la valorización no se debe seguir marchitando. En lugar de debilitar el mecanismo, el Concejo y la ciudadanía tienen que exigir eficiencia en la ejecución. Los errores pasados no deben ser el argumento para rechazar la valorización.
Un instrumento adecuado
 Alcalde Peñalosa en reunión con el Concejo de Bogotá. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
La resistencia del Concejo al proyecto del alcalde Peñalosa es un hecho lamentable porque la valorización es un poderoso instrumento de financiación que tiene dos grandes ventajas:
- Permite establecer una relación directa entre el costo y el beneficio, y
- Su pago se puede regular de tal manera que respete la capacidad de pago de los usuarios. La distribución de la contribución (el “derrame”) podría tener un diseño progresivo, de tal forma que se obligue a que paguen más quienes tienen más.
Por eso es improcedente que las obras se financien con crédito, como sugieren algunos concejales.
El Concejo interpreta bien la molestia de una ciudadanía que pagó la contribución, y que apenas ha visto unas pocas obras.
Y el mensaje negativo que transmite Bogotá tiene repercusiones sobre el resto de las ciudades. Estas dudas sobre la valorización son especialmente graves si se tiene en cuenta que los recursos provenientes de la débil reforma tributaria que se acabó de aprobar, no van a ser suficiente para financiar los gastos urgentes de la Nación y de los gobiernos locales.
El debate necesario
Para determinar el “derrame” está bien que se conjuguen el monto a distribuir, la capacidad de pago, expresada a través del valor catastral del inmueble, y la distancia. Estas son las tres variables determinantes de la fórmula propuesta, así que el debate en el Concejo debería concentrase en los siguientes puntos:
- Garantizar que la fórmula de cobro tenga un carácter progresivo, de tal manera que contribuyan más los propietarios que tienen una capacidad de pago más elevada. Entre otras cosas, esto implica asegurar que la base catastral utilizada sea correcta y que los hogares pobres efectivamente estén excluidos. Además de la progresividad en el caso de los hogares, es importante que el comercio, las oficinas y la industria, paguen más que las viviendas.
- Discutir la distancia de la obra hasta la cual se recibe, o sea precisar el significado del “beneficio local”; los ejercicios empíricos deben incluir estimaciones sobre la utilidad efectiva de la obras para los propietarios.
- Exigir cumplimiento en los cronogramas de las obras aprobadas.
- Precisar los cierres financieros de los proyectos, y la participación que tiene la valorización en cada uno de ellos, y
- Exigir la evaluación del cumplimiento en la ejecución financiera y en la construcción de las obras, para rendirle cuentas oportunas, claras y completas a la ciudadanía. La contribución no es un cheque en blanco a las administraciones. Los ciudadanos debemos percibir que, en realidad, nos beneficiamos por la realización de dichas obras.
En lugar de rehuir la controversia, los concejales deberían examinar este proyecto con el rigor y con la responsabilidad que meremos los bogotanos.
*Profesora de la Universidad Nacional de Colombia
**Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.
