A raíz de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y los programas de restitución de tierras ha revivido el debate sobre la UAF: ¿Cuánta tierra necesita una familia campesina para vivir dignamente? ¿Es sensato prohibir o limitar la compraventa de parcelas?
Yesid Castro Forero *
Una pregunta difícil
La Unidad Agrícola Familiar (UAF) fue creada para responder a una pregunta difícil: ¿Cuánta tierra necesita una familia campesina para vivir dignamente? Y por lo tanto: ¿Cuánta tierra se debe entregar a una familia en un programa de reforma agraria o de titulación de baldíos?
Son obvias la utilidad y la razón de ser del concepto: un criterio técnico para distribuir de manera equitativa un bien escaso -la tierra con vocación agropecuaria- buscando al mismo tiempo garantizar un ingreso familiar mínimo, pero digno. Claramente, es un criterio de economía campesina y de producción a pequeña escala, pero no aplicable a grandes empresas agropecuarias.
El concepto de la UAF fue utilizado inicialmente por la Ley 135 de 1961 como criterio para establecer el tamaño del predio que se entregaría a cada familia en los programas de colonización y de parcelación de predios privados. La titulación de baldíos no estaba sujeta a este criterio, sino a un límite máximo de 450 hectáreas que podía elevarse a 1.000 en casos especiales y a 3.000 en determinadas regiones de pastos naturales en los Llanos Orientales. Sin embargo a partir de la Ley 160 de 1994 la titulación de baldíos quedó sujeta al criterio de la UAF.
La Ley 160 de 1994 define la UAF como “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. La UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere.”
Prohibiciones inútiles
Siempre ha preocupado a los gobiernos cómo evitar que la estructura democrática de la propiedad, lograda en algunas regiones mediante la distribución y titulación de unidades agrícolas familiares, se pierda con el paso del tiempo a medida que los beneficiarios venden sus propiedades y los compradores acumulan tierras y reviven la vieja estructura concentrada que se quiso corregir.
También les preocupa que las unidades familiares se fragmenten en unidades “antieconómicas” que frustran el objetivo de garantizar un ingreso familiar digno.
La solución tradicional de estos problemas ha consistido en prohibir la concentración y la fragmentación. En Colombia han estado vigentes las siguientes prohibiciones:
- Comprar más de una UAF en zonas que eran originalmente baldías (derogada parcialmente por la Ley del Plan de Desarrollo 2010-2014)
- Enajenar, gravar o arrendar la UAF de parcelaciones; esta prohibición era inicialmente a perpetuidad, luego durante 15 años, y hoy por 12 años a partir de la fecha de la adjudicación.
- No realizar directamente la explotación adecuada de la UAF.
- Fraccionar los predios rurales en extensiones inferiores a la UAF.
Estas prohibiciones chocan muchas veces con las necesidades de los parceleros y adjudicatarios de baldíos, y con los intereses de inversionistas, empresarios y acaparadores de tierras. En otras palabras, van en contravía de las fuerzas del mercado y por lo tanto en la práctica se realizan numerosas transacciones clandestinas o disfrazadas que agravan el problema de la informalidad del mercado de tierras.
La prohibición de comprar más de una unidad agrícola familiar y de enajenar la UAF es muy controversial porque implica utilizar el concepto de la UAF para fines ajenos a su naturaleza. Como dijimos arriba, la UAF es la respuesta lógica a la pregunta: ¿Cuánta tierra necesita una familia campesina para vivir dignamente? La prohibición pretende que la unidad familiar sea también respuesta a la pregunta: ¿Cuánta tierra puede adquirir un empresario privado?
Opciones mejores
La concentración improductiva de la propiedad agraria puede ser combatida mediante otros instrumentos, como los impuestos, la extinción del dominio, o la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad. Las prohibiciones referidas a la UAF no han evitado la concentración y en cambio tienden a perjudicar a los pequeños propietarios, porque el limitar las posibilidades de venta desvaloriza su patrimonio.
De igual manera, para preservar los valores de la economía campesina existen otros instrumentos como las Zonas de Reserva Campesina o los modelos asociativos que permiten desarrollar grandes explotaciones agropecuarias y agroindustriales con economías de escala, sin renunciar a la pequeña propiedad. Las prohibiciones a los parceleros coartan su derecho a cambiar de actividad y restringen el mercado de arrendamientos.
Finalmente, el fraccionamiento de las unidades familiares ocurre en la práctica y es fuente de mayor informalidad. Prohibirlo es incoherente frente al hecho de que más del 90 por ciento de los títulos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) en los últimos años, corresponden a predios inferiores a la UAF.
* Economista de la Universidad Nacional y candidato al Ph.D. de la Universidad de Boston. Ha sido asesor o funcionario del Ministerio de Agricultura, la Secretaría de la Comunidad Andina y la Cancillería, profesor de varias universidades y consultor en política de tierras.
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