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La tierra, Santos II y el Plan de Desarrollo

Escrito por Absalón Machado
Absalón Machado

Absalón MachadoSantos II muestra sus cartas en materia de tierras. ¿En qué se diferencia de Santos I? ¿Cuáles son sus prioridades y cómo se lograrían? ¿Contradicen o no contradicen los acuerdos de La Habana? 

                                                                       Absalón Machado C*

Desarrollo rural

Santos I, Santos II

Durante su primer período de gobierno el presidente Santos no hizo efectivamente nada en materia de tierras porque se frustró su iniciativa principal, el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Además, durante ese cuatrenio se mantuvieron la mala organización, la ineficiencia y la incompetencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).

Sin embargo Santos I logró avances importantes en materia de restitución de tierras a través de la Ley de Víctimas, el inicio de la formalización de la propiedad, y la creación de la UPRA. 

Eliminar el INCODER y dividirlo en dos entidades: el Fondo de Desarrollo Rural y la Autoridad Nacional de Tierras. 

Durante éste, su segundo período, la intención de Santos es impulsar algunas reformas que cambiarían notablemente el manejo estatal de la tierra y el desarrollo rural. Estas reformas tocan asuntos centrales como el ordenamiento social y productivo del territorio, el acceso a la tierra, el uso eficiente del suelo y la seguridad jurídica de los derechos de propiedad.

Santos II también quiere mantener la política de restitución de tierras, así como evaluar las áreas susceptibles de sustracción de las zonas de reserva forestal dentro de la Ley 2 de 1959  y realizar las acciones necesarias para saldar la deuda con las comunidades étnicas mediante un plan de titulaciones colectivas.

El acceso y el mercado 

El primer componente de la nueva política es el ordenamiento social y productivo del territorio. Para cumplir sus objetivos en este respecto, el gobierno tendría que resolver varios problemas complejos, relacionados sobre todo con el acceso a la tierra, con los procesos jurídicos de clarificación de la propiedad y deslinde, con la extinción de dominio, con la recuperación de baldíos ocupados de manera indebida y con los procedimientos administrativos para la revocación directa de titulaciones ilegales.

Si los mecanismos anteriores resultaran insuficientes, se consideraría la compra de predios mediante adquisición directa, interviniendo en el mercado de tierras. Sin embargo, si esta alternativa no es reglamentada de un modo cuidadoso, podría  volver a abrir las puertas a la corrupción, a los precios excesivos, a la compra de tierras de mala calidad y a la escogencia inadecuada de los beneficiarios. Todo esto sin añadir que quedaría pendiente la rectificación administrativa de área y linderos.

Tierra arada para el cultivo de caña de azúcar en Tuluá, Valle del Cauca.
Tierra arada para el cultivo de caña de azúcar en Tuluá, Valle del Cauca.
Foto: jmisael123ct

Adjudicación de tierras

En el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND) las propuestas sobre tierras son:

1. El subsidio hasta por un 100 por ciento del valor de la tierra o de los requerimientos financieros para establecer el proyecto productivo, equivalente al valor de la Unidad Agrícola Familiar (UAF). Este se otorgará en zonas rurales y con intervención integral a través del mecanismo de libre concurrencia, para evitar la gran dispersión geográfica que ocasionó la Ley 160 de 1994 en el uso del subsidio. Sin embargo, en el proyecto no se corrigen las discriminaciones del procedimiento de libre concurrencia.

2. El artículo 97 del proyecto establece un marco especial para la administración de baldíos que modifica el artículo 76 de la Ley 160. Ahora podrían constituirse reservas sobre tierras baldías, estableciendo sobre ellas un régimen especial de ocupación, aprovechamiento y adjudicación para que los adjudicatarios puedan contar con la tierra como un activo para iniciar actividades productivas. Estas tierras se adjudicarán a trabajadores o asociaciones de trabajadores con vocación agraria que no tengan tierra o tengan tierra insuficiente, a personas y comunidades que participen en programas de asentamiento o reasentamiento, y a las comunidades rurales más afectadas por la pobreza, el desplazamiento forzado o el conflicto.

3. El artículo 98 propone gestionar y financiar progresivamente la formalización de títulos sobre tierras de propiedad privada en beneficio de los trabajadores agrarios y pobladores rurales de escasos recursos que tengan calidad de poseedores.

Nuevas instituciones

El artículo 102 otorgas facultades extraordinarias al Gobierno durante un período de seis meses para suprimir o escindir las entidades del sector agropecuario encargadas de ejecutar la política de tierras y desarrollo rural, y de crear las nuevas instituciones  necesarias para asumir estas funciones.

Entre las facultades específicas se incluye la de modificar la Ley 41 de 1993 para efectuar ajustes en el subsector de adecuación de tierras. Más importante todavía, el proyecto propone eliminar el INCODER y dividirlo en dos entidades: el Fondo de Desarrollo Rural y la Autoridad Nacional de Tierras. Esta sería una medida acertada, que además viene siendo discutida dentro de la Misión Rural.

El catastro

El segundo componente de la política de tierras expuesta en el PND es la seguridad jurídica de la propiedad. En este campo se destaca la propuesta de avanzar hacia un catastro moderno con un enfoque multipropósito y sobre la base de información coherente en los registros de la propiedad.

El artículo 99 del proyecto de ley propone el procedimiento del barrido masivo para levantar la información predial en las zonas o municipios que se señalen como prioritarios, además de crear un Sistema Nacional de Gestión de Tierras (SNGT) que se guíe por la información del catastro. Sin embargo, no se indica en qué consiste este sistema ni cuáles serían sus funciones, dónde se ubicaría institucionalmente o qué relación tendría con la Autoridad Nacional de Tierras. Mientras tanto seguiremos con la lenta actualización catastral que existe en la actualidad.

Además de lo anterior, se propone adoptar una metodología que habilite a los gobiernos territoriales para la formación de los predios rurales, mediante el sistema de barrido y de modo concertado con la actualización catastral. También se espera que se agilicen los procesos judiciales atinentes a conflictos de tenencia y ocupación de los inmuebles rurales.

El Presidente de la República, Juan Manuel Santos.
El Presidente de la República, Juan Manuel Santos.
Foto: Presidencia de la República

La polémica eficiencia

El tercer elemento de la política es promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales. Esto supondría contar con información detallada (en escala 1:25.000) para el re-ordenamiento del suelo rural y la identificación de los incentivos apropiados.

En las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se indica que lo anterior debe hacerse con la participación activa de los pobladores rurales y que debería conducir a la reconversión de las tierras rurales, especialmente donde existen conflictos de uso. Este documento añade que deben considerarse mecanismos para aumentar el costo de oportunidad de no usar el suelo rural de manera productiva, incluyendo el impuesto predial; pero esto es más una amenaza que una realidad mientras no se concrete una propuesta  precisa.

De otra parte se destaca el papel de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) en la identificación de las condiciones del suelo para un uso adecuado en escalas apropiadas. Allí se contempla la posibilidad de “crear zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario, en las cuales se podrá establecer contratos de largo plazo sobre tierras de la Nación y la acumulación productiva de tierras que fueron baldías sobre la base del involucramiento de los campesinos y pequeños productores de la región sin que necesariamente exista trasferencia de dominio sobre la tierra explotada”.

El Plan Nacional de Desarrollo hace un aporte inicial muy importante para empezar a resolver problemas muy antiguos en materia de tierra.

Esta es la propuesta más polémica del PND, pues muchos dicen que revive o refuerza el proyecto de  reforma de la Ley de Baldíos y creación de las zonas de interés de desarrollo económico y social (ZIDRE) que aún cursa en el Congreso. Y en todo caso resulta  infortunado que el Plan tome partido por la acumulación de baldíos después de las  denuncias contra empresas nacionales y extranjeras que acumularon baldíos adjudicados en la Altillanura después de 1994, aparentemente violando las normas de la Ley 160 de 1994, y que siguen sin ser resueltas por la justicia.

En materia de uso del suelo también se propone diseñar y aplicar nuevos mecanismos para  promover plantaciones forestales con fines comerciales y silvo-pastoriles, así como  incentivos para el aprovechamiento sostenible de los bosques naturales y reformular el Incentivo Forestal (CIF), articulándolo con líneas de crédito.

El documento igualmente indica la necesidad de adoptar planes de adaptación y mitigación frente al cambio climático en zonas prioritarias, partiendo de una clasificación agroclimática y prospectiva del territorio de acuerdo con metodologías que defina la UPRA. 

Lo que avanza, lo que falta

El Plan Nacional de Desarrollo hace un aporte inicial muy importante para empezar a resolver problemas muy antiguos en materia de tierra, con acciones de corto plazo que tienen proyecciones hacia el futuro, lo cual es un avance ante la ausencia notoria de políticas de Estado bien orientadas en muchos territorios.

Sin embargo no puede decirse que las propuestas del Plan nos traerían un sistema moderno de administración de tierras y un sistema institucional completo que garantice la estabilidad en el manejo de ese recurso. Todavía hay muchos problemas por resolver en materia de despojo de tierras, restituciones, apropiaciones ilegales, formalización de derechos, carencia de información y de instrumentos para afectar el uso ineficiente del suelo.

Es enorme el descuido del Estado en el manejo de las tierras privadas y los baldíos, y no   se le puede pedir a un plan de desarrollo que resuelva todos los problemas o que diseñe definitivamente un arreglo institucional sólido y estable. Son muchos los aspectos donde   todavía tendremos que movernos con el método de ensayo y error. Lo importante es tener un norte definido en el largo plazo, y el Plan parece aportar mucho en esta dirección.

El PND mantiene la línea Santos, de preferir una política de tierras más que una reforma agraria (redistribución de la tierra). Esto es coherente con los acuerdos de La Habana, excepto en el tema de baldíos, y se espera evitar nuevos conflictos en materia de tierras con los propietarios. Se trata, en fin, de un proceso de modernización agraria indispensable y aplazado.

 

* Consultor, especialista en desarrollo rural.

 

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