Tras conocer las condiciones de la subasta que determinará el acceso a Internet de banda ancha, la Red de Veedurías Ciudadanas analiza hasta dónde va a cambiar la posición dominante de Comcel–Claro, dado el pésimo historial del sector en Colombia.
Libardo Espitia*
¿Un sector sobre-regulado?
En un artículo reciente en Razón Pública presenté el panorama poco claro que rodea al gobierno nacional en medio de un accidentado proceso licitatorio liderado por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (Mintic) y por la Agencia Nacional del Espectro (ANE), mediante el cual selos deben entregar, bajo la modalidad de subasta, 225 MHz de espectro radioeléctrico para el servicio público de las comunicaciones móviles.
Claro elevó la tarifa de la llamada saliente a usuarios de otras redes de telefonía móvil celular, aprovechándose de ser el operador con la red más grande del país Foto: eltiempo.com.ec |
El artículo 75 de la Constitución y la Ley 1341 de 2009 constituyen el soporte jurídico de esta licitación, iniciada el 22 de marzo de 2012: el espectro es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control por parte del Estado, puesto que su intervención es necesaria para garantizar la competencia y el pluralismo informativo, y evitando que se formen monopolios en esta actividad de servicio público.
En lo que respecta al servicio público de las telecomunicaciones, la citada Ley 1341— ley de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) — : adoptó cambios importantes: se fijó el marco general para las políticas del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, su ordenamiento general, el régimen de competencia, la protección al usuario, así como lo concerniente a la cobertura, calidad del servicio, promoción de la inversión y desarrollo de estas tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico.
Quedaron claramente definidas las potestades del Estado en relación con la planeación, gestión, administración adecuada y eficiente de los recursos asignados, su regulación, control y vigilancia, promoviendo el libre acceso y sin discriminación de los habitantes del territorio nacional a la sociedad de la información, en un mundo cada vez más tecnificado.
La ley de las TIC consagró un título específico al régimen de las infracciones y sanciones a cargo del MINTIC como ente rector, vigilante y controlador, que parten desde la amonestación, la multa — que va desde uno a 2.000 salarios mínimos legales mensuales (SMLM)- y la suspensión de las actividades hasta por el término de dos meses.
Se cuenta también con las funciones de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) como Autoridad Nacional de Protección de la Competencia; recientemente, la ley 1480 de 2011 — Estatuto del Consumidor — reforzó sus funciones administrativas.
Una Comisión de Regulación que no reguló
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) — creada por la ley 142 de 1994 como unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Comunicaciones — debía impedir la formación de monopolios en la prestación del servicio, promoviendo la competencia entre los prestadores para que sus operaciones fueran más eficientes, sin abusos de posición dominante, buscando elevar la calidad del servicio prestado a los usuarios, el eslabón más importante en la cadena de valor.
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En 18 años de telefonía móvil celular: por primera vez un presidente de la República se quejó públicamente por la mala calidad del servicio. Foto: SIG |
El artículo 73 de la ley 142 establece las funciones de la CRT y hace énfasis especial sobre la potestad para establecer los mecanismos que eviten la concentración de la propiedad accionaria en empresas con actividades complementarias en el mismo sector o sectores afines al servicio prestado.
A pesar de todo lo anterior, la CRT se ha distinguido por tomar medidas tardías a favor de los usuarios, como la decisión tomada apenas en septiembre de 2006 donde ordena rebajar en forma escalonada la tarifa existente del minuto de celular a fijo, que lo hacía el más costoso de Latinoamérica. Solo en 2009 declaró a Comcel (hoy Claro) como operador dominante en el sector de la telefonía móvil celular.
La ley 1341 modificó su denominación: ahora es la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC). También ratificó sus funciones como órgano encargado de promover la competencia, evitar el abuso de posición dominante y regular los mercados de las redes y los servicios de comunicaciones, con el fin de que la prestación de los servicios fuera económicamente eficiente y se garantizaran altos niveles de calidad.
Para el país y para todos los actores era evidente la posición dominante que el operador Comcel venía presentando y que se fue acrecentando a partir de 2005. La única que no se percataba al parecer era precisamente la entonces CRT (hoy CRC), puesto que así lo demostraban las estadísticas publicadas por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
Apenas en el segundo semestre de 2007, la Comisión inició el proceso para definir mercados relevantes de telecomunicaciones, identificar mercados susceptibles de regulación ex ante, determinar posición dominante y establecer medidas regulatorias o de control.
La decisión que confirmó la posición dominante de Comcel se tomó por fin en febrero de 2009 mediante Resolución CRT No. 2062, que obviamente fue objeto del recurso de reposición, solicitando Comcel la revocatoria integral del acto proferido bajo los siguientes argumentos: falta de competencia legítima, violación al debido proceso, arbitrariedad y falsa motivación. Por fortuna, seis meses después, la Comisión confirmó la decisión adoptada.
Apenas en 2007, la Comisión decidió revisar los costos por uso de las redes móviles, encontrando que los operadores pactaban costos por encima de los niveles de costos eficientes, sin que hubiera incentivos para minimizar el precio de la terminación de llamadas para usuarios que no fueran suscriptores de sus redes.
Los resultados de esta revisión dieron pie a la Resolución CRT 1763 de 2007, mediante la cual se fijaron reglas sobre cargos de acceso y uso de las redes, y se fijaron topes máximos o de techo de 135 pesos por minuto. Los nuevos avances tecnológicos han favorecido la reducción de estos costos a tal punto que el proyecto de resolución de la CRC dado a conocer en el pasado mes de mayo contempla rebajar los cargos de 84 pesos el minuto a 42 pesos el minuto; no obstante la recusación al Director Ejecutivo presentada por Comcel-Claro impidió concretar la medida administrativa.
En fin, la CRC expidió la Resolución No. 1740 de 2007 definiendo los indicadores de calidad para los servicios de las telecomunicaciones. Ya ha sido modificada por las Resoluciones 1940 de 2008, 2352 y 2563 de 2010 y 3067 de 2011. En los mencionados actos administrativos se reiteró que la verificación del cumplimiento de las disposiciones expedidas sería realizada por el MINTIC.
MINTIC: ¡laissez-faire, laissez–passer!
En 18 años de existencia de la telefonía móvil celular, Colombia fue testigo de un hecho singular: por primera vez un presidente de la República se quejó públicamente por la mala calidad del servicio, como lo expuso Santos en su consejo para la prosperidad en Valledupar y en presencia del titular de MINTIC. Este se limitó a responder que en adelante, gracias a la subasta, se ejercería una vigilancia más estricta.
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Los equipos de Claro se han saturado a tal punto que mientras en otros países se atienden 2.000 usuarios por estación base, en Colombia Claro pasa de los 6.000. Foto: Sincelular.com |
Las implicaciones de la posición dominante de Comcel-Claro se manifiestan sobre todo es este hecho: la compañía elevó la tarifa de la llamada saliente a usuarios de otras redes de telefonía móvil celular, aprovechándose del efecto “club” por ser el operador con la red más grande del país y con el mayor número de usuarios.
De esa manera, un mayor número de contactos amigos quedan atrapados en su propia red, al desincentivarlos para optar por otro operador con una red mucho más pequeña. Claro se ha dado el lujo de dejar deteriorar la calidad del servicio, manteniéndose en los topes o violando deliberadamente los indicadores de calidad definidos por la CRC. La norma expedida permite hasta un 3% techo de las llamadas caídas, lo que quiere decir que un buen promedio, para un buen servicio es de al menos un 1% y es precisamente sobre este techo máximo que el operador dominante a prestado su servicio sobretodo en horas pico, por ello se insiste: el Mintic debe exigirle efectuar inversiones para rebajar este regular promedio y así entregar un servicio público a los usuarios verdaderamente eficiente.
Condiciones para la subasta de 4G
El Ministerio — con el apoyo de la CRC, la ANE y la SIC — dio a conocer el pasado 30 de octubre el borrador de las condiciones con el escenario que a su juicio considera el más conveniente para la subasta de asignación de espectro para servicios de 4G y que culminará en febrero de 2013.
El gobierno nacional espera alcanzar tres objetivos básicos:
- Internet móvil de alta velocidad para usuarios actuales;
- Internet inalámbrico para los estratos uno y dos;
- entrada de un nuevo operador en la banda AWS.
El MINTIC ha establecido que para este proceso se van a subastar 225 megaherzios (MHz) del espectro, repartidos así:
| Cantidad de espectro | Bandas | Dividida |
| 90 MHz | Banda de AWS | 3 segmentos de 30Mhz cada uno |
| 130 MHz | Banda de 2500 MHz | 13 segmentos de 10 MHz cada uno |
Fuente: Mintic
Los operadores de telecomunicaciones ya establecidos en el país sólo podrán aspirar a 30 MHz de espectro, ya que no pueden superar los 85 MHz establecidos como tope, para cada uno, mientras que el operador dominante Comcel-Claro solo podrá presentar una oferta para operar en la banda de 2.500 MHz.
Esta exigencia resulta sana con miras a restablecer la libre competencia, puesto que en principio equilibraría las cargas para los demás operadores que no tienen posición dominante en el mercado. Esta sociedad dispone del músculo financiero necesario para acometer las inversiones requeridas en nuevos equipos e instalaciones para dicho segmento del espectro radioeléctrico.
Pero es necesario decir también que esta banda tiene más espacio para transmitir más información que la de 1.700 MHz, banda en la cual hay una alta disponibilidad de equipos.
Por el contrario, para la banda de 2.500 son pocos los fabricantes y más costosos los equipos. De otra parte, no se puede desconocer que tanto Telmex como Comcel –Claro son beneficiarios de dos contratos de estabilidad jurídica suscritos en 2010, precisamente con el MINTIC.
Todavía no están claramente definidas las inversiones que todos los operadores deberán realizar en topología (más microceldas, que implican más estaciones bases) y tecnología (mejores equipos) para garantizar un servicio público de mayor eficiencia, puesto que no se trata solamente de asignar más espectro radioeléctrico, sino de exigir a los operadores mejoras de gestión e inversión en sus redes.
El operador Comcel-Claro ya controla algo más del 62 por ciento del mercado en el país. Pero al no haber realizado nuevas inversiones, sus equipos se han saturado a tal punto que mientras en otros países se atienden 2.000 usuarios por estación base, en Colombia Comcel–Claro ya pasa de los 6.000.
Es deber legal del MINTIC exigir a este operador el cumplimiento de la regulación expedida por la CRC para que los usuarios reciban un servicio eficiente y eficaz. No se puede limitar a adjudicarle más espectro radioeléctrico.
* Ingeniero industrial, especialista en servicios públicos domiciliarios, con estudios de posgrado en Gestión y Auditorías Ambientales. Actualmente es el Director de Servicios Públicos de la Red de Veedurías de Colombia.
