Un reto para el Gobierno Nacional: asegurar la coordinación fluida entre actores nacionales y locales para garantizar las libertades y derechos ciudadanos.
Luis Ernesto García Hernández y Carolina Ortega Contreras*
Avances y limitaciones
Como parte del proceso de descentralización política y administrativa —con la Constitución Política de 1991, las leyes 62 de 1993, 1551 de 2012, 1801 de 2016 y otras normas— se atribuyeron nuevas competencias a las autoridades territoriales en cuanto a la gestión de la convivencia y la seguridad ciudadana.
Al mismo tiempo — y para mejorar la coordinación e integralidad de las acciones— las autoridades de policía ( inspectores, corregidores y otros) fueron involucradas en asuntos de salud, planeación, ordenamiento territorial, ambiente y espacio público, entre otras.
Así pues, de manera progresiva, Colombia ha venido transitando, en algunos territorios, de
- Entender la seguridad como mantenimiento del orden público y combate de la criminalidad mediante el control militar y policivo, hacia
- Una visión enfocada en garantizar los derechos y libertades de las personas, mejorando el acceso a la justicia y la acción interinstitucional, impulsando la participación ciudadana y la prevención de violencias.
Pero también se observan grandes limitaciones. Como muestran Gómez, García y Cortés (2015), el proceso de fusión y adaptación de antiguas disposiciones a la Carta de 1991 ha estado marcado desde hace tres décadas por tres características:
- a) El modelo no se configuró bajo un único instrumento normativo.
- b) El diseño y las directrices de funcionamiento no han obedecido a un único enfoque sectorial, ni tampoco a un enfoque intersectorial coordinado. Al contrario, ha sido la suma de enfoques y lineamientos dispersos de múltiples entidades del orden nacional.
- c) La concepción no siempre ha respondido a un único enfoque de política del orden nacional sobre los asuntos de seguridad ciudadana, debido a la existencia de múltiples documentos relacionados con estas materias (prácticamente la primera Política Nacional de Seguridad y Convivencia se formuló en 2011 bajo el gobierno Santos).
Más actores a la escena
Ahora bien, el actual Gobierno Nacional promueve la seguridad humana como una gran apuesta dentro del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Esta visión, como dijimos en análisis previos, se compone de siete dimensiones que ponen en el centro a las personas y se enfoca en prevenir riesgos o amenazas: la seguridad humana es la meta y la seguridad ciudadana un escalón que ayuda a llegar a ella.
Para alcanzar la seguridad humana no será suficiente contar con el exclusivo trabajo de la Policía Nacional, que bien debe contribuir en las dimensiones de seguridad personal, política y comunitaria, es decir en algunas de las dimensiones de la seguridad humana. Será necesario desarrollar acciones de impacto que partan de la suma de capacidades de diferentes sectores – incluyendo a los no estatales – con una definición clara de sus papeles.
Por otro lado, ha de tenerse en cuenta el crecimiento de las ciudades y los nuevos problemas de convivencia y seguridad, que no ha sido acompañado por aumentos suficientes en la capacidad de las instituciones estatales; por eso el tránsito a la seguridad humana implicaría mejoras sustantivas en las capacidades técnicas, tecnológicas, financieras y administrativas locales. A este respecto el gobierno tendría que pensar en dos asuntos prioritarios:
– Las fuentes de financiación específicas para atender los problemas de inseguridad ciudadana en el ámbito territorial; a un año del fallo de la Corte Constitucional sobre las tasas de seguridad, no hay interés en legislar sobre el tema en el Congreso, y el gobierno podría crear nuevas fórmulas.
– Optimizar la capacidad de las entidades territoriales pasa por la adecuada gestión de los datos, incluyendo la adopción de una línea base para poder gestionar los problemas públicos asociados a violencia, criminalidad y delincuencia.
Reformas en la Policía
El mejoramiento de la Policía Nacional en el contexto de la seguridad humana debe ser por supuesto un factor de la mayor atención para el Gobierno Nacional.
La ley 2179 de 2022, actual estatuto de carrera y profesionalización, así como la ley 2196 de 2022, “Nuevo estatuto disciplinario”, sentaron las bases del proceso de transformación y modernización de la organización policial con un enfoque en derechos humanos.
En este marco legal, a un año de cumplir su vigencia, los colombianos, y en especial los policías, esperan que se apliquen:
- Los nuevos incentivos para los actuales miembros del nivel ejecutivo y los nuevos patrulleros de policía;
- La reforma del sistema educativo sobre la base de altos estándares profesionales;
- La validación y certificación de todos los policías para el correcto uso de la fuerza, atención al ciudadano y procedimientos policiales;
- La reingeniería del modelo de vigilancia policial, orientándolo hacia las demandas del ciudadano;
- La ejecución eficiente del nuevo sistema disciplinario para el mejoramiento de la confianza y legitimidad, y
- La modernización de la arquitectura organizacional con fundamento en el Decreto 113 de 2022.
Sistemas de justicia y seguridad ciudadana
Las exigencias que impone el emergente enfoque de seguridad humana en la vida real de los colombianos debe constituirse en el fin mismo de las autoridades para garantizar las libertades y derechos de las personas y no en un medio más de las agendas políticas.
Varios expertos nacionales e internacionales proponen una figura interesante: los Sistemas Nacionales / Locales de Seguridad Ciudadana y, si se quiere, de Justicia. De acuerdo con Pazinato (2018), estos modelos consisten en la coordinación interinstitucional para gestionar los asuntos de convivencia y seguridad dentro de un marco normativo que incluya a las instancias subnacionales y el uso de información de calidad.
Se trata de mejorar tanto la concertación vertical entre el gobierno nacional y el local como la concertación horizontal entre agencias de seguridad y de justicia, basada en datos. Estos sistemas deben garantizar la conexión entre las agendas de los actores públicos y privados involucrados, asegurando la definición y el seguimiento de procesos y rutinas de gestión.
Mediante el Decreto 380 de 2018 el Distrito de Barranquilla organizó su propio sistema de seguridad, convivencia ciudadana y justicia, y en los municipios PDET objeto de intervención del Programa Somos Comunidad se ha impulsado la creación de sistemas de seguridad locales.
Las características comunes de estas experiencias son la búsqueda de más coordinación interinstitucional y procesos de planificación más claros, la definición concreta de responsables, la integración y el mejoramiento de capacidades para prevenir o atender fenómenos, la provisión de asistencia técnica a gobiernos locales, la promoción de mecanismos de participación de la sociedad civil y la definición de instrumentos para el funcionamiento del Sistema.
Es necesario saber, además, que el 16 de junio de 2021 se expidió el Decreto 647, por medio del cual se creó el Consejo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CONSEC). Entre sus funciones establece la creación y el desarrollo de un Sistema Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana para articular y mejorar las instancias de coordinación territorial y nacional. Es decir que desde el nivel nacional ya se identificó la necesidad de contar con un sistema, solo que hasta el momento no se ha creado.
Las normas de convivencia establecidas legalmente en el país como la ley 1801 de 2016 “Código Nacional de Policía y Convivencia” merecen ser evaluadas en su implementación y desarrollo, pues se considera no solo un componente esencial de la gestión pública territorial de la seguridad ciudadana sino también el principal instrumento de regulación del comportamiento social que tienen las autoridades locales y el cuerpo de policía para velar por los derechos y libertades de los ciudadanos. Las brechas que se identifiquen deberían ser motivo de priorización tanto en el próximo plan de desarrollo de país como en la nueva política nacional de convivencia, seguridad ciudadana y justicia.
Una nueva política nacional de seguridad humana
Finalmente, sería necesario un documento integral de política nacional actualizado, que señale prioridades e integre a los múltiples sectores que ejecutarán las acciones respectivas bajo el liderazgo de alcaldes y gobernadores. El nuevo documento de política pública del orden nacional debería privilegiar políticas territoriales que faciliten el despliegue y la superación de tensiones que han tenido que sortear los alcaldes en el pasado.
En la planeación territorial hay que pasar, además, de “comparativo de estadísticas” a un enfoque de prestación efectiva de servicios.
También habría de incluirse un componente de acceso a la justicia que coordine la oferta de justicia formal, no formal y comunitaria en los territorios y aumente la confianza de las personas en el sistema.
El Ministerio de Justicia debe transitar de un enfoque reactivo a uno preventivo, que vaya más allá de Casas de Justicia. Hoy urge una política clara para mejorar las inspecciones de policía y los sistemas locales de justicia.
No formular una nueva política nacional de convivencia, seguridad ciudadana y justicia implicaría dejar unos lineamientos muy generales dentro de la política sectorial o de Defensa. Además, se enviaría el mensaje incorrecto al dejar la seguridad ciudadana en manos de la Policía, desdibujando la responsabilidad de alcaldes y gobernadores.
Un gran avance para el país como se ha hecho énfasis en la presente reflexión: es la comprensión y la gestión pública territorial de la seguridad ciudadana desde una mirada integral y corresponsable, y como aporte significativo a la seguridad humana.
