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La resurrección de los auxilios parlamentarios

Escrito por Luis Hernando Barreto
Por qué revivir los auxilios parlamentarios

Luis Hernando BarretoEsta reforma constitucional ha indignado a la opinión, pero aún antes de ella los congresistas manejaban una tajada del presupuesto. ¿A qué se debe el problema y cómo resolverlo?

Luis Hernando Barreto*

El remedio equivocado

Con una velocidad inusitada, la Cámara de Representantes tramitó la reforma constitucional que autoriza a los congresistas para que cada año dispongan cómo gastar el veinte por ciento del presupuesto de inversión, equivalente a 9.3 billones de pesos.

La iniciativa parlamentaria en la destinación del gasto público ha sido un tema recurrente en la política colombiana. Ya en 1968 Carlos Lleras Restrepo libró y ganó la batalla contra su prohibición, y se llegó a la fórmula de las “partidas presupuestales de desarrollo regional”, más conocidas como auxilios parlamentarios.

Los auxilios dieron pie a tantos delitos que la Constitución de 1991 los prohibió expresamente en los artículos 351 y 355. Pero entonces surgieron mecanismos alternativos camuflados de legalidad, tales como las apropiaciones regionales en los fondos de cofinanciación, los cupos indicativos con nombre propio en el presupuesto de inversión y, en los últimos gobiernos, la famosa “mermelada”.

Por supuesto que ese acceso “informal” de los congresistas al presupuesto público sigue siendo un problema grave y cuya solución está pendiente.

Pero el remedio no es retroceder en el tiempo, como lo hace esta reforma constitucional, que simplemente deshace los avances legales que prohibían la práctica y los vicios que ella implica.

El origen del problema

El ejercicio de la democracia es menos conflictivo bajo un régimen parlamentario que bajo un régimen presidencialista. En el primero, el primer ministro y su gabinete gozan de un poder efectivo sobre la agenda legislativa, mientras que en el segundo el presidente sufre las tensiones propias de la competencia entre los dos poderes.

Están reviviendo la mermelada por otros medios

Foto: Alcaldía de Bucaramanga
¿Están reviviendo la mermelada por otros medios?

Por eso los países europeos con regímenes parlamentarios permiten que sus congresistas modifiquen el proyecto de presupuesto que les presenta el gobierno, bajo el supuesto legítimo de que el partido o coalición que obtuvo la mayoría electoral tiene el derecho de decidir cómo se gastan los fondos del Estado. En otras palabras, el sistema garantiza la financiación del programa del partido ganador, mientras que la oposición se dedica al respectivo control político.

Es lo que debe llamarse la “gobernabilidad comprada”.

Pero en la mayoría de los regímenes presidenciales la competencia entre Congreso y Presidencia por controlar el aparato administrativo del Estado resulta en unas relaciones tensas, que en nuestro caso se han mitigado de la peor manera: intercambiando la aprobación de las leyes por cuotas burocráticas, contratos…y partidas del presupuesto que el congresista pueda asignar a su gusto.

Es lo que debe llamarse la “gobernabilidad comprada”. Y la mayoría de los congresistas que aceptan estas partidas las utilizan para hacerse reelegir o para reproducirse como políticos profesionales, amén de aumentar su riqueza.

Puede leer: La ruta de la mermelada.

Las consecuencias

A lo largo de la historia colombiana se ha mantenido un pacto de connivencia inmoral entre el poder Ejecutivo y el Legislativo en lo tocante al manejo del presupuesto nacional, cuyas oscilaciones entre la legalidad y la ilegalidad han rayado en el cohecho.

Como ejemplo, una tesis de grado de derecho de la Universidad Javeriana del 2002 examinó la contratación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) con recursos asignados por los congresistas en el rubro de inversión social regional. Entre otros resultados, la investigación encontró:

  • Contratistas familiares de algunos congresistas o congresistas socios de las empresas contratistas.
  • Congresistas reelegidos en 2002 con vínculos familiares o políticos con las directivas del FNCV.
  • Vínculos familiares entre las directivas del FNCV y los contratistas, personas naturales o jurídicas, a quienes les adjudicaron los contratos.
  • Dos hermanos a quienes les adjudicaron contratos millonarios en diecisiete municipios de Cundinamarca.
  • Congresistas que ayudaron a gestionar partidas del FNCV fueron reelegidos con la mayor cantidad de votos en los municipios beneficiarios de la partida.

¿Rehenes de la corrupción?

Para lograr una lectura fresca o espontánea sobre cómo funciona realmente el Estado colombiano, basta con revisar el enfrentamiento entre Uribe y Santos alrededor de la famosa mermelada.

En 2014 Uribe denunció que Santos había entregado aproximadamente tres billones de pesos a los congresistas, los cuales pudieron haber sido usados en sus respectivas campañas electorales.

Alcaldía de Envigado

Foto: Alcaldía de Envigado
Obras públicas inconclusas ¿así puede acabar la tajada del presupuesto que quieren los congresistas?

Previamente, en 2001 y antes de ser presidente, Uribe ya había demandado ante la Corte Constitucional la ley de presupuesto del ministro de Hacienda de Pastrana, Juan Manuel Santos, porque en ese año se había incorporado 300 mil millones de pesos en partidas presupuestales destinadas al manejo discrecional de los congresistas.

Entre el acervo probatorio que utilizó la Corte se recaudaron las declaraciones bajo la gravedad del juramento del expresidente López Michelsen y la del exministro de hacienda Rudolf Hommes, quienes con conocimiento de causa afirmaron lo siguiente:

  1. López dijo que “… no le cabía duda de que la aprobación de esas partidas había influido en el cambio de opinión de ciertos parlamentarios en relación con algunos proyectos de ley y de reforma constitucional que estaban en curso en el Congreso, y que eran de interés del actual gobierno (2001)”.
  2. El exministro Hommes, por su parte, declaró que «… resulta menos costoso repartir una cierta cantidad de dinero por congresista que permitir a éstos que distorsionen la evaluación y definición de todos los aspectos del presupuesto …”.

A pesar de la contundencia de las pruebas, la Corte encontró que las partidas demandadas cumplían los principios de legalidad y planeación del gasto, tales como estar registrados en el banco de proyectos, cuyas erogaciones dan cumplimento al plan de desarrollo.

Todos lo saben, todos lo reconocen, está a la vista de todo el mundo y, sin embargo, nos resignamos a seguir padeciéndola: ¿somos rehenes de la corrupción?

Le recomendamos: ¿Cómo funciona la corrupción política y qué hará Duque para combatir con ella?

¿Qué hacer?

Para resolver el problema de fondo, habría que desmontar el clientelismo como eje central del régimen político en Colombia. Para eso sería preciso:

Los parlamentos de los regímenes presidencialistas no están condenados a ser notarios del gobierno.
  • Erradicar la idea de que los congresistas no cumplen su misión si no logran incluir la mayor cantidad de partidas presupuestales para su región o si no aprueban millonarias exenciones tributarias para quienes financian sus campañas políticas.
  • Promover la cultura política que reivindique las ideas y programas de los partidos como base de la identidad y el comportamiento de cada parlamentario en la sociedad y dentro del Congreso.
  • Fomentar el pensamiento crítico como parte de una cultura política deliberativa en todos los niveles de la educación pública y privada.
  • Promover una sustitución gradual de los actuales políticos profesionales dedicados al mercado electoral, desde los ediles hasta los directores de partidos, por las mentes más brillantes de la sociedad con capacidad de pensar el país que queremos.
  • Sustituir el voto preferente por las listas cerradas, democratizar los partidos, financiarlos con recursos públicos, limitar los períodos de los cargos de elección popular, entre otras medidas de una reforma política encaminada a eliminar el sistema de gobernabilidad comprada.
  • Los parlamentos de los regímenes presidencialistas no están condenados a ser notarios del gobierno en materia presupuestal, pero los congresistas tienen que mejorar su conocimiento y capacidad técnica, así como eliminar la asimetría de información en materia de finanzas públicas con respecto al gobierno.
  • Crear un órgano consultivo independiente en materia presupuestal, tipo oficina de presupuesto del Congreso de Estados Unidos, para mejorar la capacidad técnica de los congresistas en el ejercicio del control político sobre la política fiscal y su relación con las demás políticas públicas.

Buscar un gran acuerdo sobre lo fundamental, parafraseando a Álvaro Gómez, implicaría, ante todo, rescatar al Congreso del declive en el que se encuentra. El desmonte del clientelismo sí que ameritaría un gran dialogo nacional.

Lea en Razón Pública: El gran reto de Iván Duque: repartir la torta.

Pero para que todo o algo de ello sea posible, será necesario que la controversia política comience a transitar de la pobreza de los ataques y descalificaciones personales a la riqueza del debate con ideas argumentadas.

Por lo pronto, en la presente legislatura le corresponderá al Senado de la República pronunciarse frente al proyecto de acto legislativo de marras, a menos que haga mutis por el foro y permita el hundimiento de esta necedad.

*Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales.

 

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