Bogotá y la nueva jurisdicción regional

En los próximos días, el Concejo de Bogotá decidirá si autoriza al Distrito a unirse a la recientemente creada Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Se trata de una decisión difícil, que si se toma de forma apresurada puede resultar costosa y contraproducente.

Tanto el gobernador de Cundinamarca como la alcaldesa de Bogotá se mostraron exultantes de gozo cuando se aprobó la creación de esta región. El entusiasmo se fundamenta en dos pilares:

• Uno evidente: conviene que los municipios conurbados coordinen ciertas decisiones sobre servicios públicos y sobre bienes y servicios privados regulados por el Estado, como el transporte, la vivienda y ciertos equipamientos; y
• Otro dudoso: en las décadas recientes, se hicieron varios intentos para lograrlo, dicen, pero fueron infructuosos. Ahora, aparentemente, se logró. Pero no solo faltan los municipios, es decir, todavía no hay nada. Además, esa no fue la figura que se buscó durante años

¿Cómo llegamos a esta figura?

¿Por qué ahora, después de tantos intentos, se aprobó esta figura, y por qué fue esta y no otra? Para entenderlo, hay que hacer un repaso por la historia de los conflictos entre Bogotá y las jurisdicciones regionales cercanas.

La figura jurídica Áreas Metropolitanas se reglamentó a finales de los 80s para los municipios, y algunas se crearon. Pero Bogotá no era municipio sino Distrito Especial, y por eso quedó excluida. Esto quedó resuelto con el artículo 325 de la Constitución de 1991, y luego con la Ley 128 que los reglamentó.

Así, en 2000, las autoridades de Bogotá y varios municipios vecinos intentaron hacer consultas para configurar un Área Metropolitana, pero contaron con la fuerte oposición del gobernador. Después, en 2013, surgió la propuesta de promover una consulta popular para crear el Área Metropolitana Bogotá-Soacha. Los alcaldes de ambas ciudades apoyaron esta consulta, con la oposición del gobernador. Sorpresivamente, cuando se tramitaba la consulta, quedó incorporado al artículo 1 de lo que hoy es la Ley 1625 sobre Áreas Metropolitanas, el parágrafo siguiente:

“La presente ley no aplicará para el caso de Bogotá, Distrito Capital y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley especial”.

O sea, derogada la Ley 128, Bogotá quedó a la espera de una ley especial. ¡Gol del gobernador!

¿Alegría de todos? Por lo menos sí de los gobernadores de Cundinamarca, que siempre buscaron prohibirle a Bogotá configurar un área metropolitana con los municipios vecinos sin contar con el gobernador. Los alcaldes de Bogotá y Soacha, entre otros, demandaron este parágrafo. Pero la Corte no aceptó los argumentos contra la inclusión de este parágrafo.

Entonces, debió empezar el proceso para expedir la ley especial a la que se refiere el parágrafo. Pero esto no sucedió. En su lugar, comenzó un proceso para cambiar el artículo 325 de la Constitución. Este proceso culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2020, el cual creó la figura Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca y suprimió la autorización para constituir áreas metropolitanas directamente entre Bogotá y los municipios vecinos ¡Gol!

Ahora sí, cualquier decisión sobre el caudal más importante de votos de Cundinamarca tiene que pasar por el gobernador de Cundinamarca. Con los recursos de Bogotá y del gobierno nacional, aumenta sensiblemente su poder. El gobernador eliminó el riesgo de ser irrelevante para una porción importantísima de los electores del departamento. ¿Esto es “bueno” para los habitantes de esos municipios? No se sabe. ¿Es bueno para los bogotanos? No es claro por qué.

Una oficina costosa

En caso de que el Concejo de Bogotá y la Asamblea Departamental de Cundinamarca aprueben su ingreso a la región, se crearía una oficina y varias agencias, todavía sin territorio, porque no habría ningún municipio asociado.

Esta oficina sería costosa: ponerla en marcha significará financiar entre Cundinamarca y Bogotá, en proporción no definida, una buena cantidad de cargos de alto costo y una porción importante de recursos para hacer las consultorías que permitan invitar, sin saber si dirán sí o no, a tales o cuales municipios.

Ante la incertidumbre de quedarse sin territorio por la indiferencia de los municipios, el legislador fue “sabio”: se obligó al nivel nacional a transferir anualmente a la nueva entidad regional 75 mil millones de pesos anuales indexados a valor presente. Bastante dinero, pero especialmente muchísimo para los municipios.

Ese quid pro quo es tradicional y legítimo en la democracia. ¿Será suficiente tentación para los políticos locales, a cambio de las pérdidas asociadas en poder de decisión?

¿A dónde irán los recursos nacionales?

Es posible imaginar dos opciones para el manejo de estos recursos provenientes de la Nación:

• Grandes infraestructuras de movilidad:

Los 75 mil millones anuales de la Nación son una ayuda nada despreciable para el conjunto de obras de movilidad que necesita Bogotá. Pero ¿no se han hecho por falta la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca? No parece. De hecho, se han hecho proyectos –como el Transmilenio a Soacha o el Regiotram de Occidente– con diálogo e influencia del nivel nacional, sin necesidad de esta figura. Y la existencia de ésta de ninguna manera garantiza que los acuerdos para hacerlas no sean cada uno una odisea.

• Partidas pequeñas para inversiones que atienden “hechos metropolitanos”:

Una parte de estos recursos puede convertirse en una lista de mercado y no sería la primera vez que esto sucedería. Puede suponerse que el gobernador y la alcaldesa ya están acercándose a los políticos municipales para ofrecerles estos recursos, con un objetivo: vincular a los municipios a la región. Harán todo el esfuerzo posible, porque si no hay municipios, la región pasará de ser una goleada a convertirse en un oso notable.

Bogotá será minoría

El mamotrético nuevo artículo 325 de la Constitución establece que “no se contemplará la figura de municipio núcleo como estructura organizacional”, lo que conduce al postulado perentorio: “ni habrá lugar al derecho al veto”. Pero a renglón seguido, el mismo artículo se contradice: “Para las decisiones referentes al nombramiento y retiro del director, y los gastos y las inversiones de la región Metropolitana, se requerirá la aceptación de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca”. O sea, la Constitución dice que sí hay veto en estos temas.

No deja de sorprender, en todo caso, que la Gobernación de Cundinamarca tenga el mismo derecho a veto que la Alcaldía de Bogotá. ¿En representación de quién? No de los municipios, ellos pueden ‘representarse solitos’: podemos imaginar decisiones en las que concuerden el alcalde de Bogotá y los de varios municipios (como ya ha ocurrido) y, sin embargo, el gobernador esté en desacuerdo (como ya ha ocurrido). ¡Gol!

La Ley 2199 de 2022 en su artículo 22 establece que: “en las decisiones del Consejo Regional se promoverá el consenso, tal como lo establece el artículo 325 de la Constitución”. Pero el consenso es la dictadura de la minoría. Parece que, “para tranquilidad de Bogotá”, un parágrafo posteriormorigera la obligatoriedad del consenso:

Para cualquier decisión diferente de las contempladas en el artículo 325, se establece el siguiente procedimiento en caso de no conseguirlo:

“Se tomará la decisión por mayoría absoluta, y en todo caso, la decisión deberá contar con el voto favorable de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca” (Art 22, parágrafo 1, num. 3).

O sea, la ley da derecho al veto sobre cualquier tema. La posibilidad de que esa cláusula sea retirada del cuerpo de la ley por la Corte Constitucional es muy alta. La Corte no “tumbará la ley”, solo quitará esa frasecita, y el acuerdo que permitió tramitarla pasa al cesto de basura. ¡Golazo!

Sí, Bogotá podrá ser muy grande, y su alcalde podrá representar a 7 millones de personas y no a 50 mil. Pero es 1 voto entre los demás. Apenas ingrese el primer municipio y se cree el nuevo territorio de jurisdicción para la región, ¡inmediatamente Bogotá será minoría! ¡Otro gol!

Puede leer: Las posibilidades y los riesgos de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca

Las formas de hacer política

Para bien o para mal, la política en Bogotá tiene mucho de democracia de audiencia, a veces llamada “voto de opinión”.

Ese tipo de democracia dio lugar a la renovación del Concejo de Bogotá, que se abrió a lo que algunos llaman “nuevas ciudadanías”. El voto de opinión se basa en los medios de comunicación de amplia circulación y muy influyentes por ser de cobertura nacional, además de electores que participan en redes sociales.

En los municipios, en cambio, priman otras modalidades de comunicación y otra visión de la política: son más importantes las alianzas político-electorales, con sus compromisos tradicionales, entre personas que tienen contacto directo con los electores y cabildeo sobre las entidades en donde se toman las decisiones, especialmente, se distribuyen los recursos.

Esos electores son diferentes cultural, social y económicamente de los de Bogotá. Por eso, la separación electoral entre Bogotá y el resto del territorio de Cundinamarca fue beneficioso para ambos. Creó circuitos de responsabilidad política más homogéneos. Una de las bondades de la descentralización.

Sin embargo, el Consejo Regional, en el que Bogotá será minoría y no tendrá poder de veto porque la regla que lo establece seguramente será declarada inconstitucional, vuelve a juntar estas dos formas distintas de establecer circuitos de representación entre votantes y políticos. ¿Cómo funcionará esto? ¿Qué ventaja implica para los bogotanos?

¿Cuál es la decisión correcta?

Entonces, ¿qué debería hacer el Concejo de Bogotá? Por ahora, su decisión debe basarse al menos sobre cuatro hechos:

1. La ley ya fue expedida y los concejales deben tomar una decisión. A pesar de sus defectos, a pesar de lo que parece una goleada que le pegó el gobernador a Bogotá, ¿es mejor aprovecharla que dejar las cosas como están por muchos años más? Los concejales tendrán que sopesar qué sapos se tragan por un eventual bien mayor bastante difuso. También deberán evaluar si los beneficios para Bogotá son suficientes frente a los riesgos.
2. Los costos de operación de la oficina y las agencias serán altos, incluso antes de que ingrese cualquier municipio. Hay pérdida de poder decisorio municipal y distrital. No es nada evidente que la apuesta de 75 mil millones de pesos anuales por parte del gobierno nacional sea suficiente para que los políticos municipales acepten su pérdida de poder. También debe tenerse en cuenta que la Alcaldía de Bogotá pierde poder. Además, el nivel nacional que con esos recursos cumple con su deber de apoyar la infraestructura regional, lo que ha venido haciendo con diferentes CONPES.
3. La ley contempla un procedimiento para los alcaldes que deseen retirar sus municipios de la región. Pero no hay ninguno que habilite a Bogotá a retirarse, y su aporte para el funcionamiento de la oficina puede reclamarse en los tribunales.
4. La ley contempla como mínimo un evento de participación ciudadana previo a la aprobación por parte del Concejo de Bogotá. Esto no debe ser de afán. Están en juego decisiones en las que el bienestar de los bogotanos puede ponerse en juego.

La decisión que tiene el Concejo es muy difícil y no debe tomarse a la ligera. El carácter minoritario de su presencia en el Consejo Regional y los altos costos que traerá la región deben ser sopesados. ¿Valdrá la pena arriesgar tanto?