A diferencia de sus antecesores, este gobierno parece decidido a desmontar exenciones y a que los ricos paguen más que los pobres. Y, contrario a los mitos, esto no disminuye la confianza inversionista ni sacrifica los ingresos del Estado.
Edna C. Bonilla Sebá* Jorge Iván González**
Una reforma inusual
El gobierno ha anunciado una reforma tributaria que, en palabras del presidente Santos no pretende elevar la tarifa sino mejorar el recaudo y, sobre todo, reducir las inequidades. Incluso agrega que es posible aumentar el volumen de ingresos con tarifas menores y más progresivas. El jefe de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y el ministro de Hacienda han sido herméticos sobre los detalles de la reforma. Sus afirmaciones han sido muy generales. No obstante, la intención general parece clara.
El anuncio del gobierno es loable. Desde 1990 hemos tenido cerca de 15 reformas que crearon múltiples exenciones a los grandes capitales, beneficiando a algunos grupos económicos, y gravando con mucha más fuerza a los estratos medios de la población. En este proceso se desvirtuaron los principios constitucionales básicos que se pregonan sobre el sistema tributario colombiano (equidad, eficiencia y progresividad). A lo largo de este tiempo, las reformas han sido motivadas por un ánimo “financista” y por el firme interés de aumentar los ingresos tributarios del gobierno de turno. Todavía no se ha hecho la tan aclamada y necesitada “reforma estructural”.
Más recaudo y más equidad
Durante su campaña el Presidente dijo que los impuestos no subirían y que esta frase quedaría grabada en piedra. El gobierno insiste en que el proyecto de reforma tributaria no desvirtúa su promesa ya que no sube las tarifas. De todas maneras, mirada en su conjunto, la reforma sí aumenta el nivel de recaudo. No tiene mucho sentido discutir si el gobierno cumplió su promesa. Este debate es irrelevante.
Importa, eso sí, que se reconozca la necesidad de mejorar el volumen de recaudo. La fórmula del gobierno para lograr este propósito tiene cuatro componentes: progresividad, eliminación de exenciones, control de la evasión y la elusión, y replanteamiento de las relaciones intergubernamentales.
De acuerdo con el diagnóstico gubernamental, la aplicación de estos instrumentos debe mejorar los niveles de tributación porque:
1. En el panorama internacional los impuestos que se pagan en Colombia son relativamente bajos.
2. El sistema existente no favorece la equidad.
3. El impuesto a la renta debe ser progresivo en toda la escala y no sólo en el rango de los ingresos medios, y
4. La mayor tributación estimula la productividad y la competitividad de las empresas.
Los impuestos en Colombia son relativamente bajos
En declaraciones recientes, el director de la DIAN. Juan Ricardo Ortega, decía que en Colombia los impuestos equivalen al 14 por ciento del PIB. Este porcentaje es muy inferior al de otros países de América Latina como Chile donde la participación es de 35 por ciento. En Estados Unidos la cifra es 44 por ciento. Y en varios países de Europa es superior a 50 por ciento.
Es interesante añadir que la participación de los impuestos en el PIB sigue aumentando en casi todas partes. Es la tendencia general de los países, tal y como lo había dicho Adolph Wagner desde finales del siglo XIX [1]/. La intervención del Estado aumenta, entre otras razones, porque servicios sociales como la educación y la salud tienen costos marginalmente crecientes.
La tributación ha sido una condición necesaria para el desarrollo de las sociedades liberales. A medida que la población aumenta y que las demandas colectivas se hacen más complejas, los niveles de tributación tienden a ser mayores. Y en las democracias se busca que los impuestos estén acompañados de la deliberación y la representación.
La nueva reforma tributaria es un llamado a los colombianos para que entendamos que con tan bajos niveles de impuestos como los que tenemos actualmente no es posible construir una sociedad incluyente.
Hay que aumentar la equidad
En Colombia la distribución del ingreso y de la propiedad son muy desiguales. La gráfica siguiente muestra la evolución que ha tenido el coeficiente de Gini – la medición más conocida de la desigualdad en el reparto del ingreso- entre el 2002 y el 2010. Para el país en su conjunto, este indicador ha permanecido casi que constante, alrededor de 0.56. Esta invariabilidad del Gini es la mejor expresión de la dificultad para realizar cambios estructurales que modifiquen la distribución del ingreso. Los impuestos son el instrumento privilegiado para disminuir la concentración.
Gráfica 1
Gini de ingresos
Fuente: Misión para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad, MESEP, 2011. Pobreza Monetaria en Colombia: Nueva Metodología y Cifras 2002-2010. Resultados Fase II, Dane, DNP, Bogotá.
Si la inequidad de los ingresos es elevada, la de la propiedad de la tierra es escandalosa. De acuerdo con estudios realizados por el Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia Rural [2], el coeficiente de Gini de concentración de la tierra para el conjunto del país en el 2009 era de 0,84. Tal y como se muestra en el Informe, no hay indicios de que esta tendencia vaya a reducirse. Todo lo contrario. En Antioquia, por ejemplo, entre el 2002 y el 2009 el Gini pasó de 0,86 a 0, 91. No hay duda que las dos administraciones de Uribe estimularon la concentración de la tierra. En el panorama internacional, un Gini de 0,91 es simplemente vergonzoso.
El camino más expedito para bajar el Gini y lograr que la brecha del ingreso disponible se cierre, es la tributación. El gasto público también ayuda a reducir la desigualdad, pero los impuestos son el asunto neurálgico. En los países que tienen mejores distribuciones del ingreso, la igualdad se consigue a través de políticas tributarias. En Colombia los impuestos no logran modificar de manera sustantiva el coeficiente de Gini.
Entre los impuestos nacionales, los énfasis distributivos tienen que ponerse en renta y patrimonio. Por esta razón no es conveniente eliminar el impuesto al patrimonio.
Y por el lado de los impuestos municipales, un predial progresivo amarrado al avalúo ayuda a modificar la estructura de concentración de la tierra. Aunque este tema no será objeto de la reforma tributaria, sí es conveniente que desde la Nación se impulse la modernización del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la actualización de los catastros de los municipios. Sería ideal, además, que la reforma incluyera un artículo que permitiera que en los municipios pequeños el cobro y la liquidación del predial lo realice una instancia nacional. En tal caso, el recaudo continuaría siendo municipal.
El impuesto a la renta debe ser progresivo en toda la escala
Gráfica 2
Tarifas nominales del impuesto a la renta por rango de ingreso – Personas naturales
Tal como muestra la gráfica 2, la tarifa promedio ha caído pero su tendencia con respecto a los rangos de ingreso no tiene variaciones importantes. Los cambios en la tarifa no han modificado la forma de la curva, que corresponde a una progresividad débil. Los ingresos medios se gravan proporcionalmente más que los altos. En el rango medio, la tarifa tiene una pendiente mucho mayor. En los ingresos altos la tarifa no sube de manera significativa sino que tiende a aplanarse.
La reforma tributaria debería modificar esta estructura de manera sustantiva. En lugar de estancarse a medida que aumenta el ingreso, la tarifa debería crecer de manera exponencial. Además de que la tarifa nominal se vuelve horizontal, las personas de altos ingresos son las que más benefician de las exenciones, y entonces su recaudo efectivo se reduce.
La mayor tributación estimula la productividad y la competitividad de las empresas
Durante los gobiernos de Uribe I y II se dijo que la reducción de las tarifas y el aumento de las exenciones favorece la inversión privada. Afortunadamente, este discurso parece estar cambiando.
La productividad no mejora porque la empresa pague menos impuestos sino porque el gobierno (local y nacional) crea las condiciones propicias para que la inversión sea rentable. Si las personas son más educadas, si la movilidad y los servicios portuarios mejoran, si la seguridad aumenta, si la demanda crece porque el mercado interno se fortalece, etc., las empresas podrán elevar su productividad. Es una falacia pensar que los menores impuestos favorecen a las industrias. Sin tributos no hay servicios públicos adecuados y, por tanto, los costos de los privados aumentan.
El gobierno Santos ha dicho que reducirá las exenciones, que han llegado a niveles muy altos. Según los cálculos recientes presentados por la DIAN, entre 2004 y 2010 el costo fiscal de las rentas exentas y de los impuestos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional para los contribuyentes sumó $46 billones. Este valor es elevadísimo frente al recaudo de impuesto, que ascendió a $86,6 billones el año pasado, es decir es equivalente a más del 50 por ciento del recaudo.
Las exenciones en cuestión favorecen fundamentalmente a los grandes capitales (la venta de energía eólica, los servicios de transporte fluvial, servicios hoteleros, las plantaciones forestales y maderables, los negocios financieros y los cultivos de cacao, caucho y palma de aceite, entre otros).
A manera de conclusión: lo que no se debe hacer
Desde la perspectiva de la equidad sería equivocado:
- reducir el impuesto a la renta,
- eliminar el impuesto al patrimonio,
- unificar el impuesto al valor agregado (IVA), o
- eliminar el impuesto municipal de industria, comercio y avisos (ICA).
En las discusiones recientes se han mencionado diversos escenarios. Algunos han sido insinuados por el gobierno y otros han sido planteados por los analistas. Por lo dicho a propósito de la equidad no es conveniente ni bajar la tarifa del impuesto a la renta, ni eliminar el impuesto al patrimonio. Las tarifas de la renta a las empresas no debe reducirse y ojalá se regrese a la doble tributación. Y el impuesto a la renta de personas naturales debe ser más progresivo, de tal forma que la curva de la tarifa no se aplane.
Las relaciones fiscales intergubernamentales deben estudiarse con cuidado. Por ahora, no es apropiado eliminar el ICA y reemplazarlo por una participación del IVA. Primero, porque se reduce la autonomía fiscal de los municipios y, segundo, porque son dos tributos muy distintos.
* Profesora de la Universidad Nacional de Colombia
* Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
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